Naar aanleiding van een klacht van een Nederlandse grondeigenaar heeft de Europese Commissie een oordeel gegeven over de vraag of de vergoeding die Nederlandse netwerkbedrijven als Gasunie en Tennet betalen aan grondeigenaren onrechtmatige staatssteun oplevert.

Volgens vaste jurisprudentie levert schadevergoeding die door de overheid wordt verstrekt op grond van een rechtsplicht, geen staatssteun. Een vergoeding verstrekt op grond van de Belemmeringenwet Privaatrecht valt in deze categorie. Maar hoe zit het dan met vergoedingen, die niet gebaseerd zijn op een wettelijke plicht tot schadevergoeding? In het geval deze worden verstrekt door netwerkbedrijven die volledig in handen zijn van de staat?

Aanleiding voor de procedure

Bij de aanleg van infrastructuur ten behoeve van de energievoorziening, streven netwerkbedrijven er in de regel naar om minnelijke overeenstemming te bereiken over de vestiging van een opstalrecht. In ruil hiervoor ontvangt de grondeigenaar een vergoeding, de zogeheten meewerkvergoeding. Die meewerkvergoeding wordt vastgesteld op basis van tussen LTO en de netwerkbedrijven aangegane raamcontracten. Pas wanneer geen overeenstemming wordt bereikt doet het netwerkbedrijf een beroep op de Belemmeringenwet Privaatrecht (BP), waarmee een gedoogplicht kan worden opgelegd. De schadevergoeding die in dat geval door de rechter wordt bepaald pakt in de regel lager uit dan de meewerkvergoeding.

De klager in de onderhavige procedure had geen overeenstemming bereikt met Gasunie over het gebruik van zijn grond voor de aanleg van een aardgasleiding. Hij stelde benadeeld te zijn ten opzichte van grondeigenaren die wel medewerking hadden verleend en daarvoor een (hogere) meewerkvergoeding hadden gekregen. Hij meende dat sprake was van onrechtmatige staatssteun in de vorm van overcompensatie.

De beschikking van de Commissie

In de beschikking (SA.37964 van 25 september 2019, gepubliceerd op 30 januari 2020) memoreert de Europese Commissie allereerst de uitgangspunten van de staatssteunrechtelijke beoordeling, te weten i) de maatregel is toerekenbaar aan de staat en wordt uit staatsmiddelen bekostigd, ii) de maatregel moet een onderneming een economisch voordeel opleveren, iii) dat voordeel is selectief, én iv) de maatregel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en beïnvloedt het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig. Bij de beoordeling gaat de Commissie uitsluitend in op het eerste en tweede criterium.

Overdracht van staatsmiddelen

Over de vraag of de vergoedingen staatsmiddelen zijn die toerekenbaar zijn aan de staat stelt de Commissie allereerst vast dat de netwerkbedrijven de vergoeding betalen uit hun eigen middelen. De eigendom van de netwerkbedrijven berust volledig bij de staat en de staat is als enig aandeelhouder bevoegd om leden van de raad van commissarissen te benoemen. Hierdoor kan de staat, zij het indirect, invloed uitoefenen op de aanwending van die financiële middelen. Om te kwalificeren als staatsmiddelen moet echter ook bewezen worden dat de staat de bevoegdheid heeft om over die middelen te beschikken. De Commissie laat het antwoord hierop in het midden en gaat vervolgens in op de vraag of de maatregelen toerekenbaar zijn aan de staat. In dat kader overweegt de Commissie dat het feit dat de staat invloed heeft op de bedrijfsvoering een gevolg is van het eigenaar-zijn. Dit brengt niet vanzelf mee dat de staat betrokken is bij enige specifieke maatregel van de netwerkbedrijven. Dat moet dus worden aangetoond. In dit verband stelt de Commissie vast dat de staat en de toezichthouder geen directe betrokkenheid hebben bij zowel de raamcontracten als bij de transacties met de grondeigenaren. Ondanks dat er eigendomsbanden bestaan met de staat zijn de netwerkbedrijven niet geïntegreerd in de structuren van de overheid. Voor wat betreft het aangaan van de betreffende opstalovereenkomsten zijn zij onafhankelijk in hun handelen. Het lijkt er dus op dat de maatregel niet is toe te rekenen aan de staat. Volgens de Commissie is een definitief standpunt echter niet nodig, aangezien ook aan de overige staatssteuncriteria moet worden voldaan.

Voordeel

Voor de vraag of sprake is van economisch voordeel moet onderzocht worden of de netwerkbedrijven te werk zijn gegaan als marktdeelnemer in een markteconomie. Daarbij moet worden nagegaan of dezelfde maatregel genomen zou zijn onder normale marktomstandigheden door een particulier investeerder die zich in een situatie bevindt die zo dicht mogelijk die van de staat benadert. Alleen hoedanigheid van de staat als aandeelhouder speelt hierbij mee. Volgens de Commissie is relevant dat de meewerkvergoeding op een uniforme, transparante en narekenbare wijze wordt berekend en dat de overeenkomst een economische waarde voor de netwerkbedrijven vormt. Immers, de vrijwillige medewerking maakt een tijdige planning en uitvoering van de infrastructuurwerken mogelijk en hierdoor worden juridische procedures tot oplegging van een gedoogplicht vermeden. Het feit dat de netwerkbedrijven onder overheidstoezicht staan doet hier niet aan af. Dit toezicht draagt juist bij aan efficiënte en doelgerichte bedrijfsuitgaven. Ook het feit dat de meewerkvergoeding niet is voorgeschreven door wetgeving betekent niet per se dat dit bedrag een overcompensatie vormt. In dat opzicht bestaat een onderscheid met de vergoeding in het kader van een gedoogplicht. Volgens de Commissie past het binnen de logica van de nationale wet dat diegenen die getroffen worden door een gedoogplicht slechts voor hun schade vergoed worden binnen de marges zoals vastgelegd door de wetgeving, en geen marktprijs ontvangen. Het contractuele aanbod van de meewerkvergoeding vormt echter een overeenkomst met een meerwaarde voor het netwerkbedrijf. Dit rechtvaardigt de hogere vergoeding. En aangezien het elke grondeigenaar vrijstaat om de vergoeding te ontvangen is er geen sprake van een bevoordeling. De Commissie concludeert dus dat de netwerkbedrijven als prudente marktdeelnemers te werk zijn gegaan. De grondeigenaren hebben geen voordeel ontvangen dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben gekregen. Gelet hierop is van staatssteun geen sprake en wijst de Commissie de klacht af.

Conclusie

Hoewel de klacht op het eerste gezicht terecht lijkt te zijn opgeworpen, levert de analyse van de Commissie een bevredigende uitkomst op. De Commissie brengt weer even in kaart aan welke eisen moet worden voldaan, wil ook daadwerkelijk sprake zijn van overheidsmiddelen toerekenbaar aan de staat. Hoewel de Commissie nalaat om een definitief oordeel op dit punt te geven, lijken de feiten hier wel degelijk op te wijzen dat de betaalde vergoedingen niet kwalificeren als staatsmiddelen. Bij het betalen van een vergoeding aan grondeigenaren wordt de hogere prijs die wordt betaald ten opzichte van een enkele schadeloosstelling gerechtvaardigd door de voordelen die het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst oplevert voor het netwerkbedrijf. Gelet daarop wordt de vergoeding geacht marktconform te zijn.