Inleiding
Wanneer is een regeling een algemeen verbindend voorschrift (AVV) en wanneer een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS)? De grens tussen beide categorieën hield de bestuursrechtelijke praktijk lange tijd bezig. Het onderscheid is van belang voor de rechtsbescherming. Tegen een AVV staat geen beroep open bij de bestuursrechter, terwijl dat tegen een CBAS in beginsel wel kan.
In 2024 vroeg de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een conclusie aan advocaten-generaal Widdershoven en Snijders. In haar uitspraak van 21 oktober 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:6134) verduidelijkt de Afdeling de beoordelingsregels. Het formele verknooptheidscriterium blijft een belangrijke rol spelen, maar geldt niet altijd.
Hoe dat precies zit, lichten wij in dit blog toe.
AVV en CBAS: wat is het verschil?
Wat is ook alweer het verschil? Een AVV is een naar buiten werkende, rechtstreeks bindende algemene regel die afkomstig is van een bevoegd overheidsorgaan. De regel is algemeen naar plaats, tijd en persoon, bevat een zelfstandige rechtsnorm, is bedoeld voor herhaalde toepassing en richt zich tot een open groep personen of gevallen. Denk bijvoorbeeld aan algemene regels in een gemeentelijke verordening, zoals regels over parkeren en sluitingstijden.
Een CBAS stelt zelf geen nieuwe regels vast, maar bepaalt waar, wanneer of op wie een bestaande algemene regel van toepassing is. Het is een concretisering van een algemene regel naar plaats, tijd of object. Een voorbeeld is het aanwijzen van een bepaald gebied waarin een bepaalde verbodsbepaling geldt.
Het onderscheid is juridisch relevant. Bij een AVV staat op grond van artikel 8:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep open bij de bestuursrechter. Tegen een CBAS kan dat in beginsel wel.
Wanneer een AVV en wanneer een CBAS?
Wanneer is dan sprake van een AVV en wanneer van een CBAS? Een vraag die eerst moet worden gesteld is: wat heeft de formele wetgever bedoeld? Volgens de Afdeling is discussie over de kwalificatie van een besluit als AVV of CBAS uitgesloten als de formele wetgever het besluit uitdrukkelijk als zodanig aanduidt. Ook geldt dat als uit de wetsgeschiedenis ondubbelzinnig blijkt dat de formele wetgever heeft bedoeld dat een besluit een AVV of CBAS is, de bestuursrechter daar rekening mee houdt.
Ontbreken dergelijke aanwijzingen, dan moet aan de hand van het voorliggende besluit worden beoordeeld of sprake is van een AVV of een CBAS. De Afdeling onderscheidt grofweg twee situaties: de vaststelling van een nieuwe regeling en de wijziging van een bestaande regeling.
1. Nieuwe regeling: het geheel is een AVV
De Afdeling bevestigt dat een regeling die overwegend algemene regels bevat en daarnaast het toepassingsbereik van die regels concretiseert in het geheel als AVV moet worden aangemerkt. De concretiseringen delen in het rechtskarakter van de algemene regels. Dit is het formele verknooptheidscriterium. Met andere woorden: indien er een regeling wordt vastgesteld met zowel algemene regels als concretiseringen daarvan, dan is het geheel in beginsel een AVV.
2. Wijziging van een bestaande regeling: de inhoud van de wijziging is bepalend
Bij een wijziging van een bestaande regeling ligt dit genuanceerder. Volgens de Afdeling moet bij een wijziging worden beoordeeld of de gewijzigde onderdelen als geheel of afzonderlijk als AVV of CBAS moeten worden aangemerkt. Daarbij betrekt de Afdeling alle wijzigingen, ook als het wijzigingsbesluit meerdere besluiten omvat. De Afdeling onderscheidt daarbij twee situaties:
- Het wijzigingsbesluit bevat zowel algemene regels als concretiseringen.
Als het wijzigingsbesluit zowel algemene regels als concretiseringen bevat, is de hoofdregel in dit geval dat het wijzigingsbesluit als geheel in beginsel een AVV is. Ook hier geldt weer het formele verknooptheidscriterium: de concretiseringen delen in het rechtskarakter van de algemene regels.
De Afdeling maakt daarop wel een uitzondering. Als tussen de algemene regels en de concretiseringen zo weinig samenhang bestaat dat de toepassing van het formele verknooptheidscriterium niet gerechtvaardigd is, moeten de onderdelen afzonderlijk worden gekwalificeerd. In dat geval kan dus sprake zijn van een CBAS. - Het wijzigingsbesluit wijzigt uitsluitend concretiseringen.
Als het wijzigingsbesluit uitsluitend concretiseringen wijzigt, dan is het wijzigingsbesluit een CBAS. Tegen het besluit staat dan beroep bij de bestuursrechter open.
Bij wijzigingsbesluiten moet dus goed worden gekeken of het uitsluitend concretiseringen betreft en zo niet, of er voldoende samenhang bestaat tussen de algemene regels en de concretiseringen.
Waar ging deze zaak over?
De Afdeling past de door haar geformuleerde uitgangspunten direct toe in de uitspraak van 21 oktober 2026. Waar ging het om?
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) had de bijlagen bij de Regeling zorgverzekering gewijzigd. Daarbij werd een bepaald geneesmiddel opgenomen in bijlage 1, inclusief de standaarddosis en vergoedingslimiet per eenheid. Tegelijkertijd werd ook bijlage 2 gewijzigd, waarin algemene regels staan. Hoewel beide wijzigingen in één besluit waren opgenomen, bestaat daartussen volgens de Afdeling zo weinig samenhang dat zij afzonderlijk moeten worden beoordeeld. Inhoudelijk bestaat er geen enkel verband tussen bijlage 1 en bijlage 2. De Afdeling concludeert dat de wijziging van bijlage 1 het toepassingsbereik van bestaande regels concretiseerde en daarom een CBAS is. Tegen die wijziging stond dus beroep bij de bestuursrechter open.
Conclusie
De Afdeling biedt met deze uitspraak houvast bij de kwalificatie van besluiten op het grensvlak tussen een AVV en een CBAS. Daarbij zijn zowel de bedoeling van de formele wetgever als de inhoud en, bij wijzigingsbesluiten, de samenhang tussen de verschillende onderdelen van belang. Deze uitgangspunten helpen om beter te bepalen welk rechtskarakter een regeling of wijzigingsbesluit heeft en welke mogelijkheden voor rechtsbescherming openstaan.
Heeft u vragen over de kwalificatie van een besluit of de mogelijkheden om daartegen op te komen? Neem gerust contact op met Tobias Polak en Claudia Dijkstra.
