De bestuurlijke lus en de Varkens in Nood

ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:248

Relevantie:

• Ontwikkelingen bestuurlijke lus
• Terugkomen op eindbeslissing ontvankelijkheid
• Uitvloeisel Varkens in Nood

Afdeling komt terug op eindbeslissing tussenuitspraak

Met de invoering van de bestuurlijke lus werd beoogd de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan te vullen met een regeling die de bestuursrechter de mogelijkheid geeft om een bestuursorgaan tijdens een (hoger)beroepsprocedure de gelegenheid te bieden om gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De rechter past de lus dus enkel toe als hij van oordeel is dat het bestreden besluit een of meer gebreken vertoont. Dat laat hij tot uitdrukking komen in de overwegingen van de tussenuitspraak. 

De rechter kan in de overwegingen van zijn tussenuitspraak óók oordelen over een kwestie van openbare orde, zoals ontvankelijkheid. In zoverre kan de tussenuitspraak dus ook eindbeslissingen bevatten. Dat soort beslissingen binden de bestuursrechter bij de einduitspraak. Het uitgangspunt is dat hij daarop niet meer terug kan komen. Deze gebondenheid van de rechter aan zijn eigen beslissingen bevordert in het algemeen een efficiënte procesgang. Als partijen weten dat de bestuursrechter niet is gebonden aan zijn eerder gegeven beslissingen, bestaat bijvoorbeeld de kans dat zij gaan proberen de rechter daarop te laten terugkomen voor zover diens oordelen hen niet bevallen. Bovendien kan van het bestuursorgaan redelijkerwijs niet worden gevergd zijn besluit aan te passen op grond van een oordeel dat de bestuursrechter zomaar kan wijzigen.
Uit de wetsgeschiedenis over de invoering van de bestuurlijke lus volgt dan ook dat de gebondenheid van de bestuursrechter aan zijn tussenuitspraak de voorkeur verdient en dat de bestuursrechter “slechts in zeer uitzonderlijke gevallen mag terugkomen op een in diens tussenuitspraak gegeven oordeel”. 

Zeer uitzonderlijke gevallen

Die laatste zinsnede is ook de formulering die de Afdeling toepast bij het al dan niet terugkomen op een tussenuitspraak. Zie bijvoorbeeld ABRvS 15 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX4694, r.o. 2.2:

“De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel.“

In de meeste zaken waarin een beroep op een zeer uitzonderlijk geval wordt gedaan, volgt de zinsnede:

“Van een zeer uitzonderlijk geval is hier geen sprake, zodat van het daarin gegeven oordeel wordt uitgegaan.”

Logischerwijs, omdat de mogelijkheid om in de einduitspraak terug te komen op eindbeslissingen in de tussenuitspraak in beginsel onwenselijk is en het gebruik maken daarvan als effect heeft dat tussenuitspraken hun gezag verliezen. Naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie EU van 14 januari 2021 (“Varkens in Nood”) heeft de Afdeling haar rechtspraak over de ontvankelijkheid tegen omgevingsrechtelijke besluiten die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb gewijzigd.

Varkens in Nood en (zeer) uitzonderlijk geval

In een procedure over het Raadhuisplein te Haren, Groningen werd gesteld dat sprake was van een uitzonderlijk geval. Enkele appellanten waren niet-ontvankelijk verklaard in de tussenuitspraak (van 4 november 2020, dus pré Varkens in Nood), omdat zij niet verschoonbaar geen zienswijzen kenbaar hadden gemaakt.

In de tussenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2020:2605) zijn de beroepsgronden van die appellanten dus niet behandeld. De opdracht van de Afdeling om de (desondanks) geconstateerde gebreken te herstellen omvat dus niet ook een herstel van gebreken die geconstateerd zouden kúnnen worden, indien deze appellanten wel ontvankelijk zouden zijn.

Nadat de gemeenteraad van Haren, thans Groningen, op 30 maart 2021 een herstelbesluit heeft genomen – dus na de “HvJ Varkens in Nood”, maar vóór de “Varkens in Nood-uitspraken van de Afdeling van 14 april, 4 mei en 30 juni 2021” en ter uitvoering van de opdracht die met de tussenuitspraak was gegeven – volgt een tweede behandeling ter zitting, namelijk op 16 november 2021, dus ná de “Varkens in Nood” ommezwaai.

In de einduitspraak (ABRvS 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:248) overweegt de Afdeling dat de Varkens in Nood jurisprudentie van het Hof én de Afdeling maakt dat sprake is van een “uitzonderlijk geval”. Voor de preciezen onder ons, de overweging van de Afdeling in r.o. 5.3 hierover luidt:

“De Afdeling overweegt dat zij behalve in uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel.” (Is het woordje “zeer” met reden achterwege gelaten?)

De Afdeling overweegt verder dat ze haar rechtspraak over de ontvankelijkheid van beroepen tegen omgevingsrechtelijke besluiten die zijn voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb heeft gewijzigd. Dat maakt dat de Afdeling terugkomt op het ontvankelijkheidsoordeel in de tussenuitspraak. De niet-ontvankelijk verklaarde appellanten zijn alsnog wél ontvankelijk. Hun beroepsgronden worden daarom alsnog inhoudelijk behandeld, ondanks dat de gemeenteraad daarmee geen rekening hoefde te houden ten tijde van het nemen van het herstelbesluit (en de Afdeling daarmee ook geen rekening heeft gehouden bij het geven van de herstelopdracht).

De beroepsgronden geven in deze zaak geen aanleiding om tot gegrondverklaring en vernietiging over te gaan (maar wel tot gegrond verklaren en vervolgens zelf in de zaak te voorzien, nadat de raad ter zitting heeft aangegeven de planregels te willen aanpassen, zie r.o. 7.5).

Het plan heeft dus wel stand gehouden. Als de Afdeling niet zelf had afgedaan, had dan weer een bestuurlijke lus moeten volgen? En kon van de gemeenteraad redelijkerwijs gevergd worden om zijn besluit en herstelbesluit aan te passen op grond van een oordeel dat de bestuursrechter zomaar kan wijzigen?

De timing van de hiervoor genoemde beslissende momenten in deze zaak, maakt dat dit niet de ideale zaak was om de Varkens in Nood-jurisprudentie als (zeer?) uitzonderlijk geval te kwalificeren. Anderzijds staat het belang van toegang tot de rechter voorop en dienen bestuursorganen zorgvuldig te werk te gaan en hun besluiten goed te motiveren, of de (potentieel) belanghebbenden/omwonenden nu wel of niet ontvankelijk zijn in de procedure over die besluiten. In Haren pakt het voor de omwonenden goed uit: zij krijgen alsnog toegang tot de rechter, althans de Afdeling, en bewerkstelligen een (extra) borging van een goed woon- en leefklimaat. Daarmee kan de gemeente(raad) ook verder.

Een dag na de tweede zitting in de bovengenoemde zaak (toeval?), volgt een einduitspraak waarin de Afdeling ook terug komt op een ontvankelijkheidsoordeel in een tussenuitspraak. Dit ziet op een casus te Rotterdam, zie: ABRvS 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2598, AB2022, 43, m.nt. T. de Groot en de in de noot genoemde relevante jurisprudentie.

Conclusie

In zijn algemeenheid luidt het advies: wees extra alert bij tussenuitspraken die ook een eindoordeel bevatten, waarop mogelijk toch wordt teruggekomen. Dat kan namelijk aanleiding geven om voor te sorteren, door in een herstelbesluit rekening te houden met een mogelijk terugkomen op dat eindoordeel of om met deze mogelijkheid rekening te houden bij de voorbereiding van de zitting over het herstelbesluit.

Doet deze situatie zich voor? Neem dan gerust contact op met mr. Leon Mathey of een van onze andere specialisten. We informeren u graag.