Relevantie
- De Europese Commissie heeft op 20 december 2023 een voorstel ingediend om het beschermingsniveau van de wolf te verlagen. Daarmee is een eerste stap gezet tot wijziging van de soortenbeschermingswetgeving op internationaal, Europees én nationaal niveau.
- Een verlaging van het beschermingsniveau ten aanzien van de wolf is nog verre van rond. Tot die tijd blijft de wolf, ook in Nederland, strikt beschermd.
- Hoewel het beschermingsregime strikt is, biedt het wel de mogelijkheid om af te wijken van de verboden. De motiveringslat voor die afwijking ligt hoog, maar is niet onhaalbaar. Zo kon de Gelderse ontheffing om een wolf te beschieten met een paintballgeweer – weliswaar na een herstelmogelijkheid – uiteindelijk in stand blijven naar het oordeel van de rechtbank Midden-Nederland (zie Rb. Midden-Nederland 24 januari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:212). Tegen die uitspraak is hoger beroep ingesteld; de einduitspraak van de Afdeling over de Gelderse ontheffing zal definitief duidelijkheid verschaffen over de motiveringslat.
Inleiding bescherming van de wolf
Al tijden woedt er in Nederland, maar ook in andere landen, een uiterst felle discussie over de aanwezigheid van de wolf. Na jaren van afwezigheid is de wolf sinds 2015 terug in Nederland. Inmiddels zijn er naar schatting 30 tot 35 wolven in Nederland, onder andere in de natuurgebieden De Hoge Veluwe en het Drents-Friese Wold. Gedeputeerde Staten, bevoegd gezag op het gebied van soorten- en gebiedsbescherming, zien zich geconfronteerd met een (juridisch) dilemma: enerzijds schade aan landbouwhuisdieren, angst en onzekerheid bij boeren en burgers, anderzijds het hoge juridische beschermingsniveau van de wolf dat voortvloeit uit internationale en Europese verdragen en richtlijnen anderzijds. Om die reden stuurden Gedeputeerde Staten van Friesland, Overijssel en Drenthe al in februari 2023 een brandbrief aan de minister voor Natuur en Stikstof met het verzoek om in de Europese Unie te pleiten voor verlaging van het huidige beschermingsniveau van de wolf.
Dat pleidooi lijkt nu ook op Europees niveau te worden gesteund. Op 20 december 2023 diende de Europese Commissie namelijk een voorstel in om het beschermingsniveau van de wolf te verlagen. Hiermee barstte de discussie over de aanwezigheid van de wolf wederom los.
Huidige bescherming van de wolf
Vanwege het landsgrensoverschrijdende karakter van grote carnivoren, zoals de wolf, is het logisch dat op internationaal en Europees niveau het een en ander is geregeld ter bescherming van deze soorten. Het natuurbeschermingsrecht wordt dan ook gekenmerkt door tal van verdragen, richtlijnen en wetten op internationaal, Europees en nationaal niveau. Op internationaal niveau vormt de Conventie van Bern het meest relevante internationale natuurbeschermingsregime. Hierin is de wolf aangewezen als ‘strictly protected fauna species’. De soorten- en gebiedsbeschermingsbepalingen uit de Conventie van Bern zijn in de Habitatrichtlijn verwerkt. Artikel 12 van de Habitatrichtlijn bevat de verplichting voor lidstaten van de Europese Unie om in nationale wetgeving voor de in bijlage IV van de Habitatrichtlijn genoemde soorten, waaronder de wolf, een systeem van strikte bescherming op te zetten, waarin verboden worden gesteld om die diersoorten opzettelijk – kort gezegd – te vangen, te doden en te verstoren. In artikel 16 van de Habitatrichtlijn zijn vervolgens strikte eisen en voorwaarden geformuleerd waaronder afwijkingen van de verboden kunnen worden toegestaan. Afwijken van de verboden kan alleen indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat, sprake is van ten minste een van de in artikel 16, eerste lid, van de Habitatrichtlijn genoemde wettelijke belangen en sprake is van een gunstige staat van instandhouding van de betrokken soort. Deze strikt geformuleerde eisen en voorwaarden maken het ingewikkeld om van de verboden te kunnen afwijken; afwijking vereist een heel goede motivering. Deze voornoemde internationale en Europese soortenbeschermingsregels zijn geïmplementeerd in onze nationale wetgeving. Nederland voorziet in een nationaal soortenbeschermingsrechtelijk kader met artikel 11.46 van het Besluit activiteiten leefomgeving en artikel 8.74k van het Besluit kwaliteit leefomgeving (voorheen: artikelen 3.5 en 3.8 van de Wet natuurbescherming). Daarmee is ook in Nederland de wolf aangewezen als een ‘strikt beschermde diersoort’. Zie voor een uitgebreide invulling van dit soortenbeschermingsrechtelijk kader ook het artikel ‘Een poot over de grens: de wolf in Nederland en Duitsland in het Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2023, nr. 4.5 van ondergetekende.
Voorstel van de Europese Commissie: verlaag het beschermingsniveau
De Europese Commissie (EC) diende op 20 december 2023 een voorstel in om het beschermingsniveau van de wolf te verlagen van “strikt beschermd” naar “beschermd”. Vanuit juridisch perspectief houdt dit voorstel van de Europese Commissie in dat een wijziging van de Conventie van Bern dient plaats te vinden, namelijk dat de wolf verplaatst wordt van Appendix II naar Appendix III van de Conventie van Bern. Zowel Nederland als de Europese Unie is partij bij die Conventie. Om het beschermingsniveau van de wolf te verlagen is echter meer nodig dan alleen de wijziging van de Conventie van Bern. Ook dient de wolf dan van bijlage IV van de Habitatrichtlijn te worden gehaald. Tot slot dient, om in Nederland een verlaging van het beschermingsniveau te realiseren van “strikt beschermd” naar “beschermd”, ook een wijziging van de Nederlandse wetgeving plaats te vinden. Daarvoor zou de wolf aangewezen moeten worden als een diersoort die onder het – minder strikte – beschermingsregime voor “andere soorten” valt, zoals bedoeld in artikel 11.54 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
Kortom, met het voorstel van de Europese Commissie is de verlaging van het beschermingsniveau van de wolf nog verre van rond. Zolang niet alle hiervoor genoemde wijzigingen daadwerkelijk worden doorgevoerd, geldt dat de wolf in Nederland een “strikt beschermde diersoort” blijft.
De wolf verstoren met een paintball geweer
Hoewel afwijken van de verbodsbepalingen voor strikt beschermde diersoorten uitsluitend onder de strikte geformuleerde voorwaarden kan, wil dat niet zeggen dat afwijken absoluut onmogelijk is. Op 24 januari 2024 deed de rechtbank Midden-Nederland uitspraak over de vraag of de ontheffing voor het met een paintball geweer schieten op de wolf in het Nationale Park De Hoge Veluwe in stand kon blijven (zie Rb. Midden-Nederland 24 januari 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:212).
Door Gedeputeerde Staten van Gelderland was een ontheffing verleend op grond van artikel 3.8 van de Wet natuurbescherming om met een paintballgeweer en bijbehorende paintballprojectielen te schieten op ten minste één wolf in het Nationale Park De Hoge Veluwe. Aanleiding daarvoor was dat een wolf in het Nationale Park te dicht bij wandelaars kwam en daarmee ‘probleemgedrag’ vertoonde. Volgens Gedeputeerde Staten was het nodig om die wolf te laten schrikken door het dier een pijnprikkel te geven, zodat het dier een negatieve associatie met de mens zou opbouwen.
Op 1 september 2023 kwam de rechtbank Midden-Nederland in een tussenuitspraak tot de conclusie dat Gedeputeerde Staten onvoldoende had gemotiveerd dat de ontheffing nodig was in het belang van de openbare veiligheid (noodzaak) en er geen andere bevredigende oplossingen bestonden om het ‘probleemgedrag’ aan te pakken dan het verstoren van een wolf met een paintballgeweer (zie Rb. Midden-Nederland 1 september 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:4453). De rechtbank stelde Gedeputeerde Staten in de gelegenheid deze motiveringsgebreken te herstellen. Daarvoor moest Gedeputeerde Staten in de eerste plaats alle incidenten en waarnemingen van die specifieke wolf waaruit het probleemgedrag bleek in kaart brengen en voorleggen aan een wolvendeskundige. In de tweede plaats gaf de rechtbank de opdracht om nader onderzoek te doen naar mogelijke alternatieven die ook tot het gewenste resultaat (lees: afschrikken van de wolf, aversieve conditionering) konden leiden.
In de herstelpoging motiveerde Gedeputeerde Staten met behulp van een rapport van een wolvendeskundige en een second opinion daarbij dat de wolf probleemgedrag vertoonde en dat dit afwijkend gedrag een serieus gevaar vormde (en vormt) voor de openbare veiligheid. In dit rapport was tevens onderbouwd waarom de inzet van het paintballgeweer volgens de wolvendeskundige in dit geval het meest effectieve en proportionele middel was (en is) om de openbare veiligheid te beschermen. Naar het oordeel van de rechtbank was daarmee de noodzaak van het schieten met een paintballgeweer op de wolf voldoende aangetoond, alsook het feit dat er geen andere, minder ingrijpende oplossingen bestonden.
Kortom, de motiveringslat om een omgevingsvergunning (voorheen: ontheffing) te kunnen verlenen waarin wordt afgeweken van de verbodsbepalingen om een strikt beschermde diersoort te doden, te vangen of te verstoren ligt hoog, maar lijkt, zo laat de uitspraak van 24 januari 2024 zien, niet onhaalbaar te zijn. Of die uitspraak stand zal houden, is nog niet zeker. De Faunabescherming heeft aangekondigd in hoger beroep te gaan, waardoor de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich over geruime tijd zal gaan buigen over de Gelderse ontheffing.
Conclusie over het beschermingsniveau van de wolf
Verlaging van het beschermingsniveau van de wolf vraagt om wijzigingen van regelgeving op internationaal, Europees én nationaal niveau. Met het voorstel van de Europese Commissie is hierin een eerste stap gezet. Het is onzeker of dit voorstel daadwerkelijk uitgevoerd zal worden. Als dat al gebeurt, dan zal het in ieder geval nog een hele tijd duren voordat de wijzigingen daadwerkelijk zijn doorgevoerd. Tot die tijd blijft de wolf een strikt beschermde diersoort. Afwijkingen van de verboden blijven daarmee enkel mogelijk indien wordt voldaan aan de strikt geformuleerde voorwaarden. Hoewel het beschermingsregime strikt is en de motiveringslat om te voldoen aan de voorwaarden hoog ligt, lijkt het niet onhaalbaar te zijn om in sommige gevallen ten aanzien van strikt beschermde diersoorten te kunnen afwijken van de verboden. De recente uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland illustreert dit. Of die uitspraak stand zal houden, zal moeten blijken uit de einduitspraak van de Afdeling.
Voor nu geldt dat we dienen af te wachten of, en zo ja, welk gevolg er wordt gegeven aan het voorstel van de Europese Commissie. Daarnaast zal de einduitspraak van de hoogste bestuursrechter over de Gelderse ontheffing meer duidelijkheid moeten gaan verschaffen over de motiveringslat van dergelijke omgevingsvergunningen.
Mocht u vragen over dit artikel of andere gerelateerde vragen, neem dan vooral contact op met mr. Claudia Dijkstra.
Op de hoogte blijven van bestuursrecht- en overheidsgerelateerde nieuwsberichten? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief onderaan deze pagina.
