Overgang intern salderen: wanneer is sprake van het fysiek starten van een activiteit?
Inleiding
Met haar uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (ook wel bekend als de Rendac-uitspraak), maakte de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) een flinke koerswijziging in haar rechtspraak over intern salderen. Omdat die uitspraak met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 tot gevolg heeft dat een flink aantal activiteiten van het ene op het andere moment alsnog vergunningplichtig zijn geworden, heeft de Afdeling voorzien in een overgangsregime tot 1 januari 2030. Dat overgangsregime geldt voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 “fysiek zijn gestart” en waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen natuurvergunning nodig was. Binnen die overgangsperiode kan er tegen deze activiteiten in beginsel niet handhavend worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom.
Over de toepassing van dat overgangsregime bestaat in de praktijk nog de nodige discussie. Recent deed de voorzieningenrechter van de Afdeling uitspraak over het “fysiek starten van een activiteit” in het kader van dat overgangsregime (ABRvS 15 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4906). In dit blog zetten wij de belangrijkste punten voor u uiteen.
Intern salderen: hoe zat en zit het ook alweer?
Sinds 1 januari 2020 bestaat er een natuurvergunningplicht voor het uitvoeren van een project dat significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Bij de beoordeling of een project significante gevolgen kan hebben, mochten – volgens het oude beoordelingskader – de gevolgen van het voorgenomen project worden bezien in relatie tot de gevolgen van de reeds bestaande vergunde situatie. Als de gevolgen van het voorgenomen project niet groter of anders waren dan de gevolgen van de al vergunde situatie op dezelfde locatie, dan konden significante gevolgen worden uitgesloten. Dat noemen we intern salderen met de referentiesituatie. Voor intern salderen was, op grond van de oude jurisprudentielijn van de Afdeling, geen natuurvergunning vereist.
In de Rendac-uitspraak maakte de Afdeling een koerswijziging. Zij concludeert nu – kort samengevat – dat voor intern salderen wél een natuurvergunningplicht geldt. Volgens de Afdeling moet intern salderen met de referentiesituatie worden gezien als een mitigerende maatregel. De referentiesituatie mag niet langer worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand kunnen worden uitgesloten. Als intern salderen wordt ingezet bij de wijziging of uitbreiding van een activiteit, dan is daarvoor een passende beoordeling noodzakelijk. De uitspraak heeft bovendien tot gevolg dat intern salderen alleen kan als is voldaan aan het additionaliteitsvereiste. Met andere woorden: intern salderen kan uitsluitend als mitigerende maatregel worden ingezet als de wijziging of beëindiging van de bestaande vergunde situatie niet nodig is als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel.
Overgangsregime
Met deze koerswijziging is een flink aantal activiteiten met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2020 van het ene op het andere moment alsnog vergunningplichtig geworden. Ook activiteiten die voor of na 1 januari 2020 aanvankelijk een positieve weigering hebben gekregen, zijn alsnog vergunningplichtig geworden. De Afdeling heeft omwille van rechtszekerheid voorzien in een overgangsregime. Binnen de overgangsperiode tot 1 januari 2030 kan in beginsel niet handhavend worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom.
Het overgangsregime geldt voor activiteiten die i) tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart én ii) waarvoor op grond van de destijds geldende rechtspraak over intern salderen geen natuurvergunning nodig was. Initiatiefnemers van activiteiten die onder dit overgangsregime vallen hebben dus tot 1 januari 2030 de tijd om alsnog een natuurvergunning (volledigheidshalve: een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit) aan te vragen of de activiteit zodanig aan te passen dat geen natuurvergunning nodig is.
Wanneer zijn activiteiten “fysiek gestart”?
Om onder de toepassing van het overgangsregime te vallen, moet een activiteit tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 “fysiek zijn gestart”. In de praktijk bestaan daar de nodige vragen over. Wat wordt met het “fysiek starten” van de activiteit bedoeld?
Uitspraak rechtbank
Op 25 juli 2025 deed de rechtbank Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2025:6052, daarover uitspraak. Daarin ging het om de bouw van een nieuwe stal ter vervanging van een oude stal op dezelfde locatie. De rechtbank oordeelde dat sprake is van een “fysieke start” wanneer feitelijke werkzaamheden zijn verricht die betrekking hebben op het project. In dit geval was daarvan sprake: er waren feitelijke werkzaamheden uitgevoerd die onlosmakelijk samenhingen met de bouw van de nieuwe stal. Het ging om (gedeeltelijke) sloop van de bestaande stal, het uitzetten van de locatie voor de nieuwe stal en het aanbrengen van verharding ten behoeve van de nieuwbouw. Dit kon als fysieke start van het project worden aangemerkt.
Oordeel Afdeling
De voorzieningenrechter van de Afdeling bekrachtigde dit oordeel in haar uitspraak van 15 oktober 2025 en overwoog (r.o. 5.1) het volgende. “Op basis van de stukken is aannemelijk dat vóór [1 januari 2020], na (aanvankelijk gedeeltelijke) sloop van de oude stal, onder meer verharding is aangebracht ten behoeve van de nieuwe stal, met materieel dat emissie van stikstof heeft veroorzaakt. Bij de stikstofberekeningen voor het project is deze emissie ook meegenomen. Het realiseren van deze verharding was nodig voor de bouw van de nieuwe stal en heeft daarmee een onlosmakelijke samenhang, zodat het met die bouw het project vormt waarvoor een natuurvergunning nodig is.”
Met de “fysieke start van een activiteit” wordt aldus gedoeld op het fysiek starten van een Natura 2000-activiteit in de zin van de Omgevingswet. De definitie van de Natura 2000-activiteit verwijst naar het begrip “project” uit de Habitatrichtlijn.[1] Het “fysiek starten van een activiteit” sluit daarmee dus aan bij dat project-begrip. Gekeken moet worden naar het startpunt van het desbetreffende project dat voorligt. Als startpunt van een project kan een activiteit of handeling of feitelijke werkzaamheid worden aangemerkt die onlosmakelijk samenhangt met dat project. Wanneer daarvan exact sprake is, moet per project worden bezien en hangt uiteraard af van de aard van dat project.
Relevantie voor de praktijk
- Intern salderen met de referentiesituatie is niet langer vergunningvrij. Tot 1 januari 2030 geldt een overgangsperiode. Er kan gedurende die periode in beginsel niet handhavend worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom tegen activiteiten die onder het overgangsregime vallen.
- Initiatiefnemers die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek gestart zijn met activiteiten waarvoor voor op grond van het oude beoordelingskader geen natuurvergunning nodig was, hebben tot 1 januari 2030 de tijd om alsnog een natuurvergunning aan te vragen of hun activiteit zodanig aan te passen dat geen natuurvergunning meer nodig is.
- De uitspraak van 15 oktober 2025 verduidelijkt wat als een fysieke start in het kader van het overgangsregime zou kunnen worden gezien. Duidelijk is dat moet worden gekeken naar het startpunt van het project: een activiteit, handeling of feitelijke werkzaamheid die onlosmakelijk met dat project samenhangt.
- Wanneer exact sprake is van een “fysieke start”, moet per project worden bezien en hangt af van de aard van het desbetreffende project.
Mocht u vragen hebben over dit blog of andere bestuurs- en/of omgevingsrechtelijke aangelegenheden, neem dan gerust contact op met onze specialisten.
[1] Een Natura 2000-activiteit wordt gedefinieerd als een “activiteit, inhoudende het realiseren van een project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de habitatrichtlijn dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied”.
