Op 23 juli 2025 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) een voor de subsidiepraktijk belangrijke uitspraak gewezen.[1] Voor het eerst heeft een hoogste bestuursrechter bepaald dat het leerstuk van schaarse rechten ook van toepassing is op de verdeling van begrotingssubsidies. De uitspraak lag weliswaar in de lijn der verwachting, maar heeft niettemin aanmerkelijke gevolgen voor overheden die begrotingssubsidies verstrekken.
Vooraf: de begrotingssubsidie
Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb bepaalt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. In de decentrale overheidspraktijk bestaat die grondslag doorgaans uit een subsidieverordening van gedeputeerde staten (provincie), gemeenteraad (gemeente) of algemeen bestuur (waterschap), dan wel een op een dergelijke verordening gebaseerde subsidieregeling van respectievelijk het college van gedeputeerde staten, het college van burgemeester en wethouders of het dagelijks bestuur.
Het derde lid van artikel 4:23 Awb bevat enkele uitzonderingen op voornoemd uitgangspunt. Zo is een wettelijk voorschrift niet nodig als de subsidie is gebaseerd op een begroting, of een daarbij behorende bijlage, waarin de subsidieontvanger en het maximale subsidiebedrag zijn vermeld (artikel 4:23, derde lid, onderdeel c); de zogenoemde begrotingssubsidie. De gedachte van de wetgever is dat de vermelding in de begroting publieke controle op de subsidieverstrekking mogelijk maakt en de democratische controle voldoende is gewaarborgd omdat het vertegenwoordigende orgaan, dat de begroting vaststelt, in staat is zich uit te spreken over de wenselijkheid en hoogte van de subsidie.
Overheden maken op grote schaal gebruik van deze vorm van subsidie. Regelmatig gaat het daarbij om subsidieontvangers die al vele jaren subsidie ontvangen en niet zelden zijn daarmee aanzienlijke bedragen gemoeid.
Verdeling van schaarse subsidiemiddelen
In de zogenoemde Vlaardingen-uitspraak[2] heeft de Afdeling bepaald dat in het Nederlandse recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Uit de Geobox-uitspraak[3] volgt dat die rechtsnorm ook van toepassing is op de verdeling van schaarse subsidiemiddelen. Van een schaarse subsidie is sprake als er meer (potentiële) gegadigden zijn voor die middelen en er dus (in potentie) meer aanvragers zijn dan er geld beschikbaar is. Dat is – uitzonderingen daargelaten – vrijwel altijd het geval.
Hoewel dus al duidelijk was dat de mededingingsnorm ook voor het subsidierecht relevant is, was tot voor kort onzeker of die norm ook op begrotingssubsidies van toepassing is. Daarover heeft de Afdeling nu duidelijkheid gegeven.
Mededingingsnorm ook van toepassing op begrotingssubsidies
In haar uitspraak van 23 juli 2025 oordeelt de Afdeling dat de verplichting tot het bieden van mededingingsruimte ook geldt als de schaarse subsidiemiddelen in de vorm van een begrotingssubsidie worden verstrekt. Dat voor een begrotingssubsidie geen wettelijk voorschrift nodig is en dat een vertegenwoordigend lichaam, zoals de gemeenteraad, de begroting vaststelt, betekent volgens de Afdeling niet dat het bestuursorgaan bij de verstrekking van begrotingssubsidies geen gelijke kansen hoeft te bieden.
Tenzij.. slechts één serieuze gegadigde
Volgens de Afdeling geldt de verplichting tot het bieden van mededingingsruimte bij begrotingssubsidie niet als bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie. Alleen in dat geval kan een bestuursorgaan de subsidie toch aan deze serieuze gegadigde verstrekken. Voorwaarde is wel dat het subsidieverstrekkende bestuursorgaan zijn voornemen tot het verlenen van de begrotingssubsidie aan die ene gegadigde minimaal acht weken van tevoren bekendmaakt, zodat een ieder daarvan kennis kan nemen. Bovendien moet het bestuursorgaan deugdelijk motiveren waarom er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt voor de subsidie op grond van deze objectieve, toetsbare en redelijke criteria. De Afdeling baseert deze uitzondering op de Didam-jurisprudentie van de Hoge Raad.[4]
Wat betekent dit voor de praktijk?
Met deze uitspraak komt een einde aan het op laagdrempelige wijze verstrekken van begrotingssubsidies. Overheden kunnen niet ‘zomaar’ meer volstaan met het opnemen van begunstigden en de voor hen geldende maximumbedragen op de begroting. Omdat begrotingssubsidies in de regel schaars zijn, moeten bestuursorganen tijdig voorafgaand aan het verstrekken van dergelijke subsidies mededingingsruimte bieden aan andere potentiële gegadigden. Van hen wordt gevergd dat zij daartoe (tijdig) een openbare verdelingsprocedure opzetten en nadenken over onder meer de aanvraagprocedure en – met name – de toe te passen verdelingscriteria. Hoewel niet ondenkbaar is dat er slechts één serieuze gegadigde is voor een bepaalde begrotingssubsidie, vergt dat zorgvuldig onderzoek en een deugdelijke onderbouwing. Het bestuursorgaan moet die onderbouwing bovendien tijdig van tevoren bekendmaken, zodat een ieder daarvan kennis kan nemen. De uitspraak dwingt bestuursorganen kortom tot een nieuwe werkwijze, die veel meer van bestuursorganen vergt dan voorheen.
Heeft u meer vragen over deze uitspraak of andere gerelateerde onderwerpen, neem dan vooral contact op met onze sectie Bestuursrecht. Zij helpen u graag verder.
[1] ABRvS 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3399.
[2] ABRvS 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927.
[3] ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2310.
[4] HR 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 (Didam-I) en 15 november 2024, ECLI:NL:HR:2024:1661 (Didam-II).
