Relevantie:
- Op 29 mei 2019 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State einduitspraak gedaan in de PAS-pilotzaken
- Het PAS is geheel onderuit en kan onder meer niet meer dienen als passende beoordeling voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken in N2000-gebieden
- Vergunningverlening is bevroren tot nader orde, gebleken is dat alleen al voor 3.300 meldingen alsnog een vergunning moet worden verleend
- De PAS-pilotzaken gaan overigens over méér dan alleen stikstof, bijvoorbeeld vanwege de duidelijkheid die wordt gegeven over de eisen die aan de onderbouwing van de passende beoordeling worden gesteld, de classificatie van maatregelen en de inkleuring van het begrip “project”
- Nadere standpuntbepaling van het Rijk en IPO moet worden afgewacht, maar vast staat dat de partners van mening zijn dat het PAS geen nieuw leven meer kan worden ingeblazen. De minister heeft inmiddels de kamer geïnformeerd over een begin van een plan van aanpak
1. Inleiding: de PAS-pilotzaken
Bij twee uitspraken van 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“de Afdeling”) zogenaamde “prejudiciële vragen” gesteld aan het HvJ EU. In een groot aantal procedures was toen al bij de Afdeling door belanghebbenden aangevoerd, dat het PAS in strijd zou zijn met de Hrl. Voor een antwoord op die vraag was volgens de Afdeling uitleg over de Hrl. nodig. De zaken ten behoeve waarvan de prejudiciële vragen zijn gesteld, worden ook wel de “PAS-pilotzaken” genoemd. Graag verwijs ik naar mijn eerdere blog (Houdt het Programma Aanpak Stikstof (PAS) stand?) waarin ik deze procedure en de daaropvolgende jurisprudentie bespreek. Op 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) heeft het HvJ EU arrest gewezen en de prejudiciële vragen van de Afdeling beantwoord. Hierbij is de conclusie van de A-G belangrijk gevolgd. Kort en goed heeft het HVJ EU geoordeeld dat:
1) het programma als het PAS in beginsel is toegestaan;
2) aan een dergelijk programma echter strenge eisen worden gesteld. Voor de passende beoordeling die aan het programma ten grondslag ligt, geldt onder meer dat er geen wetenschappelijke twijfel mag bestaan over de gevolgen van de plannen of projecten op de natuurwaarden;
3) het aan de Afdeling is om te onderzoeken of hier aan is voldaan.
In aanloop naar de einduitspraak van de Afdeling zijn op bestuurlijk niveau de volgende maatregelen genomen:
- “Segment 2-projecten” (vrije depositieruimte) werden alleen maar toegestaan als daarvoor nog ruimte was die in de eerste drie jaar van het huidige programma was toegekend (ruimte in het 60% contingent), zodat onomkeerbare gevolgen voor de natuur voorshands kon worden voorkomen;
- Voor het overige werd door de provincies vergunningverlening aangehouden;
- De verwachting was dat naar aanleiding van een eventueel tegenvallend monitoringsresultaat na de zomer van 2019, de bestaande ontwikkelruimte zou worden beperkt;
- De verwachting was dat als de Afdeling een streep zou halen door PAS, activiteiten weer individueel moesten worden beoordeeld (al dan niet met toepassing van artikel 6 lid 4 Hrl / de ADC toets) en een geringe overschrijding van de KDW al tot weigering van een benodigde natuurvergunning kon leiden.
2. De einduitspraken van de Afdeling
Thans heeft de Afdeling – zoals u ongetwijfeld bekend – einduitspraak gedaan in beide PAS-pilotzaken (ABRS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, natuurvergunning voor veehouderijen en ECLI:NL:RVS:2019:1764, vrijstelling beweiden en bemesten). De volgende meest in het oog springende rechtsoordelen worden in dit verband gesignaleerd.
Algemene rechtsoordelen van belang voor alle projecten / andere handelingen met mogelijke (significante negatieve) effecten op N2000 gebieden
(Project)
- De rechtspraak van de Afdeling over de vraag wanneer sprake is van een “project” als bedoeld in artikel 6 Hrl. en de Nwb/Wnb behoeft bijstelling. Voor de uitleg van dit begrip is enkel relevant of “de activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura-2000 gebied”. Is dit het geval, dan is sprake van een project en niet van een ander handeling.
(Programma)
- De passende beoordeling van een programma dient aan dezelfde eisen te voldoen als een passende beoordeling van een individueel plan of project.
- Aan de hand van een grondige en volledige toetsing van de wetenschappelijke deugdelijkheid van de passende beoordeling moet worden gegarandeerd, dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. De passende beoordeling mag geen leemten vertonen en moet volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten, die elke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de plannen of projecten voor het betrokken beschermde gebied wegnemen.
- De Afdeling ziet meer een rol weggelegd voor een programma als het gaat om de uitvoering van maatregelen ter behoud of herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden (ex. artikel 6 lid 1 en 2 Hrl.). Ook wordt gesuggereerd dat zo’n programma kan helpen bij de afwegingen die nodig zijn om uitvoering te geven aan artikel 2.4 Wnb of artikel 2.8 lid 9 Wnb. Een programma zoals het PAS laat zich echter moeilijk verenigen met artikel 6 lid 3 Hrl.
(Instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, mitigerende maatregelen)
- Instandhoudingsmaatregelen zijn maatregelen gericht op het behoud of het herstel van een gunstige staat van instandhouding van de soorten en typen waarvoor een N2000-gebied is aangewezen. Artikel 6 lid 1 Hrl. verplicht tot het treffen van deze maatregelen.
- Passende maatregelen zijn maatregelen gericht op het voorkomen van verslechteringen en verstoringen die een significant effect kunnen hebben op de soorten en typen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Artikel 6 lid 2 Hrl. verplicht tot het treffen van deze maatregelen. Het HvJ EU noemt deze maatregelen ook preventieve maatregelen.
- Beschermingsmaatregelen zijn maatregelen waarmee word beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied niet zal aantasten. Beschermingsmaatregelen kunnen betrokken worden in een op basis van artikel 6 lid 2 Hrl. te verrichten passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project. De Afdeling noemt deze maatregelen ook mitigerende maatregelen.
- Compenserende maatregelen zijn maatregelen die de schadelijke gevolgen van een plan of project beogen te compenseren. Deze maatregelen moeten worden getroffen als op grond van artikel 6 lid 4 Hrl., toestemming wordt verleend voor een plan of project. Deze maatregelen spelen in deze uitspraak geen rol.
- Autonome maatregelen zijn autonome ontwikkelingen.
- Positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen kunnen niet als mitigerende (/beschermings)maatregel ter voorkoming of vermindering van de negatieve gevolgen van een project, als “wisselgeld”, worden betrokken bij een passende beoordeling ex. artikel 6 lid 3 Hrl.
- De Afdeling concludeert dat deze maatregelen echter wél een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van natuurwaarden waarvoor een N2000-gebied is aangewezen. Ze zijn dus van belang voor de beoordeling van de conditie of de toestand waarin natuurwaarden zich bevinden. Die uitgangssituatie is dan relevant voor de beoordeling of een plan of project significante gevolgen kan hebben en of verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van een N2000-gebied niet zullen worden aangetast.
- De positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen mogen worden betrokken bij het bepalen van de staat van instandhouding van natuurwaarden, wanneer deze voordelen ten tijde van de passende beoordeling vaststaan. Dit betekent dat ten tijde van de passende beoordeling wetenschappelijk zeker moet zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben.
- Ook de verwachte voordelen van mitigerende maatregelen ter voorkoming of vermindering van de negatieve gevolgen van een project, moeten vaststaan ten tijde van de passende beoordeling. Dit betekent dat ten tijde van de passende beoordeling wetenschappelijk zeker moet zijn dat de maatregelen en ontwikkelingen het beoogde resultaat zullen hebben.
Specifiek ten aanzien van (de passende beoordeling bij) het PAS
- De kritische depositiewaarde geldt niet als absolute grenswaarde voor het bepalen van de gunstige staat van instandhouding van stikstofgevoelige habitattypen, maar de mate en duur van de overschrijding van de kritische depositiewaarde zijn wel belangrijke indicatoren voor de beoordeling of instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen in de N2000-gebieden al dan niet nodig zijn voor het behoud en het voorkomen van verslechtering van de stikstofgevoelige natuurwaarden.
- In het PAS is rekening gehouden met de getroffen en te nog te treffen herstelmaatregelen en de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkeling. Op deze wijze zijn ook de positieve gevolgen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen ingezet bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van de stikstofdepositie waarin het PAS voorziet kunnen worden voorkomen. Datzelfde geldt voor de positieve gevolgen door de autonome daling van de stikstofdepositie. De passende beoordeling van het PAS voldoet niet aan artikel 6 lid 3 Hrl.
- De in het PAS verwachte voordelen van PAS-bronmaatregelen, herstelmaatregelen en autonome ontwikkelingen stonden bovendien niet vast ten tijde van de passende beoordeling voor het PAS. Ook de verwachte voordelen van de emissiedaling door stoppende agrarische bedrijven stonden ten tijde van de passende beoordeling niet vast, omdat deze niet met de vereiste zekerheid op hexagoonniveau in kaart kunnen worden gebracht. Aan de verwachte emissiedaling die aan de PAS-bronmaatregelen en de autonome ontwikkelingen en de stoppende agrarische bedrijven is toegeschreven kan geen depositie- en ontwikkelingsruimte worden ontleend. De passende beoordeling van het PAS voldoet niet aan artikel 6 lid 3 Hrl.
Gevolgen voor toestemmingen onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS
- Omdat de passende beoordeling de onderbouwing is voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte betekent dit kort gezegd dat een vergunning voor een activiteit (project of andere handeling) die stikstofdepositie veroorzaakt op een N2000-gebied niet mocht worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het maakt daarbij niet uit of sprake is van een segment 1 of segment 2 / overig project. De regelingen die hierin voorzien ingevolge de Nbw/Wnb zijn onverbindend. Een onherroepelijke vergunning blijft overigens in rechte onaantastbaar. Dit geldt ook voor tracébesluiten en overige toestemmingsbesluiten.
- Ook betekent dit dat de grens- en drempelwaarden en de afstand die de basis vormen voor een uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken die die grens- en drempelwaarde niet overschrijden, of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd, niet konden worden vastgesteld. De regelingen die hierin voorzien ingevolge de Nbw/Wnb zijn onverbindend. Activiteiten die met toepassing van de uitzondering op de vergunningplicht zonder vergunning zijn gerealiseerd of verricht, zijn alsnog vergunningplichtig.
- Het feit dat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, kan gevolgen hebben voor niet-onherroepelijke bestemmingsplannen die voor het aspect stikstof hebben verwezen naar de passende beoordeling van het PAS en waar beroepsgronden zijn aangevoerd die hierop zien.
- Indien een (nog niet onherroepelijk) plan of project voorziet in een herhaling of voortzetting van een project waarvoor reeds een natuurvergunning is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling bij het PAS, dan kan niet ingevolge artikel 2.8 lid 2 Wnb op die passende beoordeling worden teruggevallen. Er is een nieuwe passende beoordeling nodig.
Ten aanzien van nieuw te verlenen vergunningen met activiteiten die depositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden geldt:
- Het PAS als programma met passende beoordeling kan niet worden toegepast. Bijlage 2 van het PAS, waarbij 118 stikstofgevoelige N2000-gebieden zijn aangewezen, is onverbindend. Er is sprake van een “leeg” programma. De bepalingen die van toepassing waren op vergunningen voor activiteiten die depositie veroorzaken op stikstofgevoelige natuurwaarden, zijn niet meer van toepassing op de te nemen besluiten (zoals artikel 5.5 Wnb – waaronder verbod extern salderen -, artikel 2.7 en 2.1 Wnb). Artikel 2.12 Wnb (grens- en drempelwaarden, afstand) is onverbindend.
- AERIUS Calculator kan – onder voorwaarden – nog wel worden gebruikt voor het bepalen van de stikstofdepositie van een project of andere handeling. Aan artikel 2.4 Rnb, waarin is bepaald op welke wijze wordt berekend of een project of andere handeling leidt tot een toename van stikstofdepositie, kan geen toepassing worden gegeven.
- Bij extern salderen moet worden opgelet dat depositieruimte die al is gebruikt door agrarische bedrijven die onder de stoppersregeling vallen, niet dubbel wordt ingezet (vglk. ook ABRS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931 en ABRS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4192; deze laatste uitspraak wordt in de onderhavige PAS-pilotzaken nader gepreciseerd).
De Afdeling oordeelt in de kwestie inzake de vrijstelling beweiden en bemesten:
(Algemeen)
- Het weiden en bemesten kunnen ook “projecten” zijn.
- De uitzondering in de provinciale verordening voor het weiden van vee is onverbindend.
- De uitzondering in de provinciale verordening voor het op of in de bodem brengen van meststoffen is onverbindend.
- Bestaande rechten: indien het bemesten al plaatsvond voor de relevante referentiedatum en nog steeds periodiek plaatsvindt, mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd, dan hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt. Deze activiteiten mogen categoraal worden uitgezonderd van de vergunningplicht.
- Weiden en bemesten dat enige, maar geen significant verslechterende gevolgen voor een N2000-gebied kan hebben, mag categoraal worden uitgezonderd van de vergunningplicht.
- Weiden en bemesten mag, als het een project betreft, niet categoraal van de vergunningplicht worden uitgezonderd, tenzij op grond van objectieve gegevens (voortoets) kan worden uitgesloten dat deze projecten afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten geen significant verslechterende gevolgen voor een N2000-gebied hebben.
(Opknippen vergunningplicht beweiden)
- Het weiden van vee door een veehouderij hangt onlosmakelijk samen met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit is één project. Hiervoor moet één aanvraag worden ingediend. De gevolgen van het gehele project zijn onderdeel van de voortoets en van de passende beoordeling.
- Bij inrichtingen waarbij ten onrechte het project is opgeknipt, maar wel sprake is van een stalsysteem dat beweiden impliceert, moeten de gevolgen van het gehele project alsnog worden beoordeeld. Als dit ertoe leidt dat er geen toename van stikstofdepositie is ten opzichte van de referentiesituatie, is een (nieuwe) passende beoordeling niet nodig, de activiteit beweiden kan zonder passende beoordeling worden vergund.
- In het geval een bedrijf een Nbw/Wnb-vergunning heeft voor een melkveehouderij met een stalsysteem dat impliceert dat het vee permanent op stal staat dan is het weiden van het vee op basis van die vergunning niet toegestaan. Wil het bedrijf alsnog het vee gaan beweiden, dan is dat de wijziging van een project, waarvoor een Nbw/Wnb-vergunning nodig is, omdat het een stikstof veroorzakende activiteit betreft die verslechterende effecten op stikstofgevoelige natuurwaarden kan hebben.
(Bemesten – één en hetzelfde (afzonderlijke) project?)
- Het bemesten is op zichzelf een project of andere handeling en de gevolgen daarvan worden derhalve niet zoals bij het weiden van vee in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf.
- De aanvraag voor een Nbw/Wnb-vergunning voor de oprichting, wijziging of exploitatie van een veehouderij hoeft dan ook niet mede het uitrijden van mest te omvatten. Dit mag wel, maar voor het uitrijden van mest kan ook afzonderlijk een Nbw/Wnb-vergunning worden aangevraagd.
- Wijzigingen in de mestregelgeving die ertoe strekken dat bepaalde methoden en technieken niet meer mogen worden gebruikt of dat nieuwe methoden en technieken moeten worden toegepast, kunnen worden geduid als een wijziging in de voorwaarden waaronder het bemesten is toegestaan. Wijzigingen in algemene regels die strekken tot een aanpassing van de toe te passen methoden en technieken, leiden direct tot een feitelijke wijziging van de manier waarop het bemesten wordt uitgevoerd. Die wijziging moet worden geduid als de wijziging van een project. Er is dan niet langer sprake van één-en-hetzelfde project. Mede gelet op het gegeven dat er inmiddels veel tijd is verstreken sinds artikel 6 lid 3 Hrl. van toepassing werd voor N2000-gebieden (25-15 jaar) en het gegeven dat de mestregelgeving in die periode meermalen is aangepast, waarbij onder meer emissiearme aanwendingstechnieken zijn voorgeschreven, zal het bemesten van gronden in de regel niet kunnen worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project.
- Fluctuaties in de deposities per jaar als gevolg van het rouleren van landgebruik betekent dat geen sprake is van volledige continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar het bemesten plaatsvindt, waardoor het bemesten van gronden in de regel niet kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project.
- Uit het onderzoek dat ten grondslag is gelegd aan de uitzondering op de vergunningplicht volgt niet, dat op grond van objectieve omstandigheden met zekerheid kan worden uitgesloten dat het bemesten afzonderlijk of in combinatie met andere projecten voor geen enkel N2000-gebied significante gevolgen zal hebben. Niet is uitgesloten dat onder de categorale uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen ook projecten vallen die significante gevolgen kunnen hebben en waarvoor slechts op basis van een individuele passende beoordeling toestemming kan worden verleend.
- De categorale vrijstelling voor bemesting in de onderhavige provinciale verordening is dan ook onverbindend. Dit betekent dat agrarische bedrijven voor het op of in de bodem brengen van meststoffen een vergunning nodig hebben, als het bemesten – kort gezegd – een verslechterend of significant verstorend effect kan hebben op stikstofgevoelige natuurwaarden in een N2000-gebied.
3. Hoe nu verder?
In deze kamerbrief van 29 mei 2019 geeft de Minister aan dat de bevoegde gezagen voor toestemmingsverlening op grond van het PAS voorafgaand aan de uitspraak van de Afdeling hebben besloten om de toestemmingsverlening op basis van het PAS vanaf 23 mei 2019 12.00 uur tijdelijk op te schorten, tot de gevolgen van de uitspraak zorgvuldig in beeld zijn gebracht. Deze opschorting blijft tot nader orde van kracht. Het is ook niet meer mogelijk om meldingen in te dienen.
Bij de Afdeling en bij de rechtbanken liggen nog meer toestemmingsbesluiten die gebaseerd zijn op het PAS in beroep voor. De behandeling van deze zaken was aangehouden in afwachting van de uitspraak in de pilotzaken. De Afdeling is voornemens om in juni duidelijkheid te bieden over de natuurvergunningen voor veehouderijen. De afhandeling van zaken over bestemmingsplannen zal naar verluid wat langer duren.
Wij hebben vernomen dat de PAS partners inmiddels bij elkaar zijn gekomen om de gevolgen van deze PAS-pilotuitspraken te bespreken. Het is duidelijk dat PAS geen nieuw leven ingeblazen zal worden. Verschillende provincies hebben inmiddels hierover ook Provinciale Staten geïnformeerd. In een kamerbrief van 11 juni 2019 geeft de minister aan dat zij samen met het kabinet, medeoverheden en andere maatschappelijke partners wil optrekken bij het in beeld brengen van de precieze gevolgen, het waar mogelijk vinden van oplossingen en het realiseren van een nieuwe toekomstbestendige stikstofaanpak. Die zijn groot: er moet alleen al voor 3.300 meldingen opnieuw vergunning worden verleend. Besloten is een team van specialisten met hoge urgentie te laten werken aan oplossingsrichtingen voor de vraagstukken die de uitspraak met zich meebrengt. Verder gaat men door met het uitvoeren van bron- en herstelmaatregelen en er wordt gezocht naar extra bronmaatregelen.
De minister geeft aan dat de bevoegde gezagen zullen inventariseren welke projecten (waaronder MIRT-projecten) in de knel komen. Ook zal gewerkt worden aan een oplossing om op een pragmatische wijze invulling te geven aan de eisen van de Afdeling omtrent beweiden en bemesten. Daarnaast is het noodzakelijk om tot een oplossing te komen voor de activiteiten die in de afgelopen jaren via meldingen zijn geregistreerd. Voor deze vraagstukken zal samen met de betrokken overheden en in overleg met betrokken sectororganisaties een aanpak worden ontwikkeld.
De Minister heeft aangegeven vastbesloten te zijn de “balans tussen natuur en economische ontwikkeling te herstellen”.
4. Vragen of opmerkingen?
Heeft u vragen of opmerkingen over dit artikel? Of heeft u hulp nodig bij de afhandeling van toestemmingen of besluiten of plannen die hun basis hebben in PAS? Neem dan contact op met één van onze specialisten.