Staatssteun (voor hernieuwbare energie) kan (onder omstandigheden) voldoen aan het criterium ‘stimulerend effect’ ondanks dat de werkzaamheden aan het project al waren begonnen

HvJ EU 15 december 2022, C-470/20 (Veejaam en Espo), ECLI:EU:C:2022:991

Relevantie

• De ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020’ (thans: ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie 2022’) stellen als eis dat de voorgenomen staatssteun een ‘stimulerend effect’ moet hebben. Daarvan is sprake als de steun de begunstigde ertoe aanzet zijn gedrag te veranderen, welke gedragsverandering zonder de steun niet zou worden doorgevoerd. Dit betekent volgens de Europese Commissie dat de steunaanvraag ingediend moet zijn voordat de werkzaamheden aan het project zijn aangevangen.
  
• Het Hof oordeelt in onderhavige zaak echter dat, ook al zijn de werkzaamheden aangevangen, staatssteun (ook) een stimulerend effect kan hebben wanneer de investering, die een marktdeelnemer heeft gedaan om te voldoen aan een wijziging van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voor zijn activiteit noodzakelijke milieuvergunning, waarschijnlijk niet zou hebben plaatsgevonden zonder het vooruitzicht op steun.

Inleiding

Niet alle staatssteun, dat wil zeggen steun die voldoet aan de criteria van artikel 107 lid 1 VWEU, levert verboden staatssteun op. Staatssteun kan namelijk verenigbaar zijn met de interne markt. Dat kan omdat de steun is vrijgesteld op basis van bijvoorbeeld de ‘Algemene Groepsvrijstellingsverordening’  (AGVV)[1], of doordat de steunmaatregel door de Europese Commissie verenigbaar met de interne markt is verklaard omdat de steunmaatregel voldoet aan de ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, milieubescherming en energie 2022’.[2] In deze gevallen mag de staatssteun toch verleend worden.

Op grond van zowel (art. 6 van) de AGVV als (par. 3.1.2 van) de Richtsnoeren wordt verlangd dat de steunmaatregel  een “stimulerend effect” moet hebben. Daarvan is – kort gezegd – sprake wanneer de steun de begunstigde ertoe aanzet zijn gedrag te veranderen, welke gedragsverandering zonder de steun niet zou worden doorgevoerd. Hiervoor geldt als uitgangspunt dat de werkzaamheden van een energieproject (waarvoor steun gevraagd wordt bij de overheid) niet al mogen zijn aangevangen.

Een klein jaar geleden heeft het Hof van Justitie EU, in het kader van de ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020’, moeten oordelen over de vraag of een energieproject in Estland met betrekking tot de opwekking van elektriciteit in een waterkrachtcentrale voldeed aan het criterium van stimulerend effect. Dat betrof zaak C-470/20 (Veejam en Espo). Het Hof kwam met het verrassende oordeel dat staatssteun (onder omstandigheden) een stimulerend effect kan hebben, ook als het project al gestart of zelfs afgerond is.

Veejaam en Espo; waar ging het om

Veejam wekt elektriciteit op in een waterkrachtcentrale met behulp van een tweetal productie-installaties in Estland. Van 2001 tot en met 2015 heeft Veejam steun ontvangen voor hernieuwbare energie op basis van een steunregeling in Estland. In 2015 heeft Veejam deze productiesinstallaties vervangen door één nieuwe turbinegenerator om aan de gewijzigde voorwaarden van de milieuvergunning te kunnen voldoen. In 2016 heeft Veejam hiervoor informatie aangeleverd en steun aangevraagd bij AS Elering. AS Elering is de autoriteit in Estland die belast is met de toekenning van steun voor hernieuwbare energie op basis van de Etse steunregeling.

Espo heeft eveneens elektriciteit opgewekt in een waterkrachtcentrale. Van 2004 tot 2009 met één turbine met een vermogen van 15 kW. In 2009 heeft Espo een nieuwe turbine met een vermogen van 45 kW in bedrijf genomen. Espo heeft van 2009 tot en met 2015 steun voor hernieuwbare energie ontvangen. De steunaanvraag daarvoor had Espo in 2016 bij Elering ingediend.

AS Elering heeft beide steunaanvragen afgewezen, tegen welke beslissing Veejam en Espo beroep hebben ingesteld bij de bestuursrechter (Tallina Halduskohus) en nadat die beroepen werden verworpen, in cassatie bij de hoogste bestuursrechter (Riigikohus). Deze hoogste rechter heeft in het kader van de zaak Veejam, prejudiciële vragen gesteld met betrekking tot de uitleg van de Estse steunregeling(en) voor hernieuwbare energie in relatie tot de regels van staatssteun.

Op basis van de ‘oude regeling’ konden producenten die uiterlijk op 1 maart 2013 met de productie ven elektriciteit waren begonnen, steun ontvangen. Deze regeling had moeten worden toegepast tot en met 31 december 2014. In de ‘nieuwe regeling’ was bepaald dat producenten die na 1 maart 2013 met de productie waren begonnen, vanaf 1 januari 2015 alleen staatssteun konden ontvangen op basis van een mededingingsprocedure. De Republiek Estland is echter de oude regeling tot 2017 blijven toepassen. De Europese Commissie (EC) heeft deze regelingen goedgekeurd in 2014 en 2017.

Het voorgaande staat op gespannen voet met de ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020’. De voorloper van de in de inleiding aangehaalde Richtsnoeren bevat namelijk eveneens het vereiste van een ‘stimulerend effect’. Volgens punt 50 van deze Richtsnoeren is van een stimulerend effect geen sprake wanneer de begunstigde zijn steunaanvraag heeft ingediend nadat de werkzaamheden aan het project reeds waren aangevangen. De verwijzende rechter heeft eerder in de procedure de EC om advies gevraagd en waarin de EC heeft bevestigd dat Veejam en Espo niet in aanmerking konden komen voor steunsteun op grond van vorenbedoelde Richtsnoeren aangezien deze ondernemingen de steunaanvraag hadden ingediend nadat de nieuwe productie-installaties gereed waren.

De verwijzende rechter wil – gelet op dat spanningsveld tussen de nationale regeling en de Richtsnoeren – weten of de staatssteunregels, waaronder het vereiste van een ‘stimulerend effect’, zich verzetten tegen een nationale steunregeling op grond waarvan een producent van hernieuwbare energie de steun (pas) kan aanvragen nadat met de werkzaamheden aan het project reeds waren aangevangen.

Het oordeel van het Hof van Justitie EU

Het Hof merkt vooraf op dat nationale rechters gehouden zijn besluiten van de EC in acht te nemen. Dat geldt dus ook voor de besluiten van 2014 en 2017. Met deze besluiten heeft de EC de Estse regelingen goedgekeurd, waarin, zoals gezegd, was bepaald dat alleen steun kon worden aangevraagd indien de productie al was aangevangen. Het Hof wijst erop dat een nationale rechter ook met die (goedgekeurde) regeling rekening moet worden gehouden.

Het Hof oordeelt dat de Richtsnoeren slechts beperkingen aan EC oplegt bij de (exclusieve) beoordelingsbevoegdheid van de EC met betrekking tot bij de EC (ter goedkeuring) aangemelde steun. Voldoet die aangemelde staatssteun aan de Richtsnoeren, dan moet de EC die staatssteun in beginsel verenigbaar verklaren. Voldoet aangemelde staatssteun niet aan de Richtsnoeren dan kan de EC die staatssteun slechts in uitzonderlijke omstandigheden goedkeuren.

Hieruit volgt volgens het Hof dat de Richtsnoeren enkel voorwaarden stellen die bedoeld zijn om te waarborgen dat steun voor hernieuwbare energie verenigbaar is met de interne markt en waarmee de EC rekening moet houden bij de beoefening van haar beoordelingsbevoegdheid waarover zij op grond van artikel 107 lid 3 sub b VWEU beschikt. De EC handelt dus binnen het kader van deze beoordelingsbevoegdheid wanneer zij verklaart dat het verenigbaar is met de interne markt als bij een steunregeling (zoals de Estste) de naleving van de voorwaarde met betrekking tot het stimulerende effect met andere middelen wordt gewaarborgd dan door de indiening van de steunaanvraag vóór de aanvang van de werkzaamheden.

Vervolgens wenst de verwijzende rechter te vernemen of de Richtsnoeren aldus moeten worden uitgelegd dat staatssteun een stimulerend effect kan hebben wanneer de investering die een marktdeelnemer heeft gedaan om te voldoen aan een wijziging van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voor zijn activiteit noodzakelijke milieuvergunning, waarschijnlijk niet zou hebben plaatsgevonden indien de betrokken steun niet zou worden uitbetaald. Het doel van het vereiste van ‘stimulerend effect’ is, zoals in de inleiding toegelicht, immers gelegen in de gedragsverandering die de steun moet bewerkstelligen, welke gedragsverandering niet plaatsvindt zonder de steun, terwijl uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Veejam die investering in de nieuwe installatie enkel mogelijk was door het vooruitzicht dat de steun voor hernieuwbare energie zou worden uitgekeerd. Het Hof oordeelt hierover dat staatssteun een stimulerend effect kan hebben wanneer de investering die een marktdeelnemer heeft gedaan om te voldoen aan een wijziging van de voorwaarden voor het verkrijgen van een voor zijn activiteit noodzakelijke milieuvergunning, waarschijnlijk niet zou hebben plaatsgevonden zonder de steun (in het vooruitzicht).

[1]     Staatssteun die voldoet aan de criteria van de AGVV wordt geacht verenigbaar te zijn met de interne markt en hoeft niet vooraf, ter goedkeuring, gemeld te worden bij de Europese Commissie (EC). Een kennisgeving van de steunmaatregel (via het Coördinatiepunt Staatssteun van Kenniscentrum Europa Decentraal) volstaat dan.

[2]     Voorheen de ‘Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014‑2020’.

Heeft u vragen over deze uitspraak of andere gerelateerde vragen, neem dan contact op met mr. Theunis Dankert.