Afdeling geeft voorlopige oplossing voor belanghebbende-problematiek na Varkens in Nood-arrest

Relevantie:

• De Afdeling heeft in uitspraken van 14 april 2021 en 4 mei 2021 een praktische werkwijze bepaald waarmee omgegaan moet worden met het ‘Varkens in Nood’-arrest van het Hof van Justitie
• In dat arrest werd bepaald dat ‘leden van het publiek’ toegang tot de rechter moeten kunnen krijgen als zij eerder gebruik hebben gemaakt van ruimere inspraakrechten bij besluiten over milieuaangelegenheden (‘Aarhus-besluiten’)
• De Algemene wet bestuursrecht is daar niet mee in lijn, de Afdeling geeft aan dat de wet gewijzigd moet worden
• Voor de tussentijd heeft de Afdeling een tijdelijke werkwijze geformuleerd, met een ruimhartige uitleg van het begrip “Aarhus-besluiten”, waarbij niet-belanghebbenden onder voorwaarden ook toegang tot de bestuursrechter hebben.

Afbeelding: Raad van State

Het zal u niet zijn ontgaan: in het ‘Varkens in nood’-arrest van het Hof van Justitie is bepaald dat ‘leden van het publiek’ toegang tot de rechter moeten kunnen krijgen als zij eerder gebruik hebben gemaakt van ruimere inspraakrechten bij besluiten over milieuaangelegenheden. Het gaat dan om besluiten die binnen de werkingssfeer van artikel 6 van het Verdrag van Aarhus vallen. Het arrest maakte nogal wat los, want in onze Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat beroep alleen openstaat voor belanghebbenden. De afgelopen maanden is er daarom veel geschreven over de vraag wanneer een persoon of organisatie nu wel of niet toegang heeft tot de bestuursrechter en of ons systeem wellicht op de schop moet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 4 mei 2021 een uitspraak gedaan waarin antwoorden worden gegeven en een – voorlopige – oplossing wordt geboden.

Eerder al (bij uitspraak van 14 april 2021) heeft de Afdeling zich uitgesproken over de vraag wat nu Aarhus-besluiten zijn waar dit regime op van toepassing is. De Afdeling heeft aangegeven dat er een ruimhartige uitleg wordt gehanteerd. Concreet betekent dit dat belanghebbenden in alle omgevingsrechtelijke zaken waarin de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, gebruik kunnen maken van dit ruimere toegangsrecht tot de bestuursrechter. Daaronder vallen in elk geval, maar niet alleen, besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, de Wet ruimtelijke ordening, de Tracéwet en de Wet natuurbescherming.

Hier borduurt de uitspraak van 4 mei 2021 op voort. Allereerst wordt in de uitspraak onomwonden bepaald dat de Awb aangepast moet worden: “Anders dan is bepaald in artikel 8:1 van de Awb leidt het arrest van het Hof ertoe, dat een niet-belanghebbende die op grond van een wettelijke bepaling op het terrein van het milieurecht een zienswijze naar voren heeft gebracht over een ontwerpbesluit, gelet op artikel 9, derde lid, van het verdrag niet kan worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, als hij vervolgens tegen het besluit beroep instelt. Dit behoeft aanpassing door de wetgever.” (r.o. 4.6)

Aanbevelingen

Vervolgens wordt een voorlopige werkwijze bepaald: “Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, ligt het op de weg van de bestuursrechter die de bevoegde rechter is om over deze besluiten te oordelen te voorzien in een oplossing. Aan degene die bij een besluit geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, maar die tegen het ontwerpbesluit op basis van de hem in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid wel een zienswijze heeft ingediend, zal in beroep niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. Ook de niet-belanghebbende die verschoonbaar geen of te laat zienswijze heeft ingebracht tegen het ontwerpbesluit zal niet worden tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is.” (r.o. 4.7)

De Afdeling is de praktijk hierbij behulpzaam en geeft aan dat in ieder geval een uitbreiding van inspraakrechten is opgenomen in:

• de artikelen 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, 3.31, derde lid, aanhef en onder d, 3.33, vierde lid, en 3.35, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
• artikel 3.12, vijfde lid, van de Wabo,
• artikel 10c, aanhef en onder c, van de Ontgrondingenwet,
• artikel 11, eerste lid, van de Tracéwet,
• artikelen 5.6, tweede lid, en 5.9, aanhef en onder c, van de Waterwet,
• de artikelen 8.48, 8a.48, derde lid, 8a.60 en 10.39, derde lid, van de Wet luchtvaart
• en de artikelen 31d, tweede lid, 34, zesde lid en 52d, zevende lid, van de Mijnbouwwet.

Daar houdt de nieuwswaarde van deze uitspraak niet mee op, want de Afdeling overweegt vervolgens dat uit het ‘Varkens in Nood-arrest’ niet volgt dat beroepsgronden enkel en alleen over procedurele aspecten van de inspraakprocedure mogen gaan. Naar het oordeel van de Afdeling strookt zo’n enge uitleg niet met de achtergrond van het oordeel van het Hof op dit punt, namelijk de bevordering van de nuttige werking van de inspraakrechten. Daarbij is voor de Afdeling ook van belang dat een onderscheid tussen beroepsgronden over inspraakrechten en in het verlengde daarvan liggende materiële gronden niet altijd eenvoudig is te maken, zodat deze uitleg mede de rechtspraktijk dient.

RELATIVITEITSVEREISTE

Tot slot wijs ik er nog op dat de Afdeling duidelijk is geweest over het relativiteitsvereiste: dat kan nog wel worden tegengeworpen aan degene die in beroep gaat en die geen belanghebbende is: “Ter voorlichting van de rechtspraktijk voegt de Afdeling hieraan toe dat te voorzien is dat de beroepsgronden van degene die aldus als niet-belanghebbende toegang tot de bestuursrechter verkrijgt, vaak vanwege het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste niet tot vernietiging van het bestreden besluit zullen kunnen leiden.”(r.o. 4.9).

IN DE PRAKTIJK

In de praktijk zal men vanaf nu, met deze nieuwe uitgangspunten in het achterhoofd, scherp moeten kijken naar de (slagingskansen van de) personen en organisaties die in beroep zijn gegaan. Het niet meer indienen van een zienswijze is niet langer in alle gevallen fataal. Ik verwijs graag naar het – kraakheldere – stroomschema dat de Afdeling heeft opgesteld en waarvan ik een afbeelding bij dit artikel heb gevoegd.

Heeft u vragen over deze uitspraak of andere gerelateerde vragen, neem dan contact op met specialisten van de sectie bestuursrecht.