Hoge Raad 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510
Relevantie:
- met de vernietiging van een besluit is de onrechtmatigheid daarvan in beginsel gegeven;
- indien niet na vernietiging opnieuw een besluit wordt genomen, moet het causaal verband worden vastgesteld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatig besluit zou hebben genomen;
- bij deze beoordeling moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen;
- indien eerst een verordening diende te worden aangepast voordat een rechtmatig besluit kon worden genomen, brengt dat mee dat op voornoemd tijdstip geen rechtmatig besluit kon worden genomen;
- onderzocht moet dan worden wanneer de verordening zou zijn aangepast en wel een rechtmatig besluit kon worden genomen.
Feitelijke achtergronden bij het arrest
In dit arrest gaat het om de verlening van een vergunning door een gemeente voor de exploitatie van speelautomaten, vooruitlopend op de exploitatie van een casino. Daartegen wordt opgekomen door een concurrent. Aanvankelijk vangt deze bot, maar uiteindelijk worden drie door de gemeenteraad genomen besluiten uit 2009 en 2011 bij uitspraak van 31 mei 2013 vernietigd door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB). Redengevend hiervoor is een gebrek in de desbetreffende twee verordeningen waarin was miskend dat de Wet op de Kansspelen de gemeenteraad niet de bevoegdheid geeft tot het nemen van besluiten in concrete gevallen, terwijl de verordeningen daar wel op neer kwamen. Vervolgens werd de verordening op 21 november 2013 aangepast en werd op 11 juni 2014 een nieuwe vergunning verleend, waar de concurrent ditmaal vergeefs tegen opkwam; zijn beroep werd ongegrond verklaard.
De concurrent vorderde vervolgens schadevergoeding vanwege omzetderving op grond van de bij uitspraak van 31 mei 2013 vernietigde besluiten. Zowel rechtbank als hof wezen deze vordering af, kort gezegd omdat het vereiste causaal verband ontbrak, omdat de gemeente indien niet de vernietigde besluiten zouden zijn genomen, toch een vergunning zou hebben verleend. Dat voor het nemen van rechtmatige besluiten eerst de gemeentelijke verordeningen moesten worden aangepast, maakte dit volgens het hof niet anders.
Oordeel van de Hoge Raad
De Hoge Raad oordeelt in zijn arrest van 25 september 2020 anders. Van belang is in de eerste plaats dat na vernietiging van de besluiten door het CBB niet opnieuw door de gemeente(raad) op de grondslag van de oorspronkelijke aanvragen werd beslist. In plaats daarvan werd een geheel nieuw besluit (in primo) genomen, ditmaal door het wel bevoegde bestuursorgaan. In dergelijke gevallen moet het causaal verband worden beoordeeld aan de hand van de maatstaf hoe het bestuursorgaan zou hebben beslist of gehandeld indien het niet het onrechtmatig besluit zou hebben genomen.
De Hoge Raad overweegt dat bij deze beoordeling moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop het onrechtmatige besluit is genomen. De vraag is dus hoe het bestuursorgaan op dat moment zou hebben gehandeld of beslist. Als om een rechtmatig besluit te kunnen nemen, eerst een verordening moe(s)t worden aangepast, kon op het relevante moment dus geen rechtmatig besluit worden genomen. Dat maakt het oordeel van het hof dat de omstandigheid dat eerst de verordening moest worden aangepast zijn oordeel niet anders maakt, onjuist.
Wat in deze zaak – na verwijzing – moet worden onderzocht, is wanneer de verordening zou zijn aangepast en wanneer op grond daarvan een rechtmatig besluit (tot verlening van een vergunning) zou zijn genomen. Ook andere verweren dienen na verwijzing te worden onderzocht, waaronder het verweer van de gemeente dat zij – totdat de verordening was aangepast – toch niet handhavend zou hebben opgetreden.
De Hoge Raad geeft in het arrest nog een bespiegeling over de bewijslast ten aanzien van het causaal verband. Ook bij besluitaansprakelijkheid geldt de hoofdregel dat de stelplicht en bewijslast ter zake van het causaal verband op de benadeelde rusten. Daarop geeft de Hoge Raad enkele nuanceringen die, kort samengevat, op het volgende neerkomen:
- in de bijzondere omstandigheden van het geval kan de rechter aanleiding vinden voor een verzwaarde motiveringsplicht voor de overheid bij de onderbouwing van haar verweer;
- indien de betwisting onvoldoende wordt gemotiveerd, kan de rechter daaraan voorbij gaan, waardoor de gestelde feiten komen vast te staan;
- de rechter kan op grond van zijn waardering van de wederzijdse stellingen en het voorhanden bewijsmateriaal het causaal verband voorshands bewezen achten;
- in de bijzondere omstandigheden van het geval kan uit de redelijkheid en billijkheid een omkering van de bewijslast voortvloeien.
Conclusie
Met de vernietiging van een besluit staat de onrechtmatigheid daarvan in beginsel vast. Dat is een eerste stap naar overheidsaansprakelijkheid, maar niet de laatste. Vereist is dat het causaal verband tussen het vernietigde besluit en de geleden schade komt vast te staan. Daarvoor is nodig dat de schade zonder het besluit niet zou zijn geleden. Dat is niet het geval indien de schade toch wel geleden zou zijn, omdat de overheid in plaats van het vernietigde besluit een ander besluit zou hebben genomen of een andere handeling zou hebben verricht die hetzelfde gevolg zou hebben gehad. De les van dit arrest is dat de beoordeling moet plaatsvinden naar het moment waarop het onrechtmatige besluit is genomen. Als op dat moment nog geen rechtmatig besluit kón worden genomen, omdat daarvoor nog geen grondslag bestond, is dat dus relevant. In dat geval kan de relevante periode voor bijvoorbeeld de bepaling van omzetderving nog worden beperkt, indien enige tijd later alsnog een rechtmatig besluit had kunnen worden genomen met hetzelfde gevolg.
Uit het arrest blijkt verder dat overheden erop moeten letten dat zij zich gemotiveerd verweren tegen de aanwezigheid van een causaal verband. Weliswaar rust de bewijslast op de benadeelde, maar de Hoge Raad wijst nadrukkelijk op mogelijkheden om deze bewijslastverdeling te nuanceren. Op zichzelf gaat het daarbij niet om nieuwe nuanceringen, maar het is wel opvallend dat de Hoge Raad deze expliciet in het kader van besluitaansprakelijkheid noemt. Dat lijkt een waarschuwing die overheden ter harte dienen te nemen.
Heeft u verder nog vragen over deze uitspraak, neem dan vooral contact op met Elmer van der Kamp.