Het Hemweg-arrest over de bevoegdheden van de Europese Commissie bij de kwalificatie van nadeelcompensatie en staatssteun
Relevantie:
- Alleen maatregelen die voldoen aan de voorwaarden van artikel 107, eerste lid, VWEU zijn op te vatten als staatssteun.
- Bepalend voor de vraag of de Europese Commissie bevoegd is om te oordelen over de maatregel zijn dus de voorwaarden van artikel 107 VWEU.
- Dit betekent dat de Europese Commissie dus geen bevoegdheid heeft om te toetsen of een maatregel verenigbaar is met de interne markt in het geval deze maatregel geen staatssteun oplevert, zoals bijvoorbeeld het geval is bij een zuivere nadeelcompensatie of schadevergoeding.
- Als de Europese Commissie niet overtuigd is dat de maatregel geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU behelst, dan moet zij de formele onderzoeksprocedure starten.
Inleiding
In Nederland geldt de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie (hierna: Wvk) die tot doel heeft om de CO2-uitstoot drastisch te verminderen. De staat heeft op 27 maart 2019 op basis van de verplichtingen (informatieprocedure) uit Richtlijn 2015/1525 de Europese Commissie in kennis gesteld van het wetsontwerp Wvk.
Het wetsontwerp voorzag in een tegemoetkoming in de schade die een kolencentrale, ten opzichte van andere soortgelijke centrales, had als deze centrale onevenredig zwaar wordt geraakt door het verbod op het gebruik van kolen bij de elektriciteitsproductie. Na inwerkingtreding van de Wvk op 11 december 2019 heeft de staat conform artikel 4 Wvk nadeelcompensatie ten bedrage van 52,5 miljoen euro aan Vattenfall N.V. verleend. Vattenfall was namelijk – in tegenstelling tot de vier andere kolencentrales in Nederland – wegens haar slechte technische milieukenmerken niet in staat om te profiteren van de overgangsperiode waarin de Wvk voorzag en werd zo gedwongen vervroegd te sluiten.
Het wetsontwerp noch de toekenning van de maatregel aan Vattenfall werd conform artikel 108, derde lid, VWEU aangemeld bij de Europese Commissie. De Nederlandse staat was namelijk van mening dat de maatregelen geen staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU opleverden en derhalve niet aangemeld hoefde te worden bij de Europese Commissie. In het geval sprake is van zuivere nadeelcompensatie of schadevergoeding is conform vaste jurisprudentie inderdaad geen sprake van staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU. Compensatie of schadevergoeding op grond van een rechtsplicht verleent namelijk geen voordeel[1] dat een onderneming onder normale marktomstandigheden niet kan verkrijgen.
Na kennisgeving van de ontwerpwet (waartoe de Nederlandse staat conform Richtlijn 2015/1525 verplicht was) heeft de Europese Commissie op eigen initiatief een onderzoeksprocedure inzake vermeende steun gestart.
Besluit Europese Commissie
De Europese Commissie heeft op 12 mei 2020 het litigieuze besluit vastgesteld en geoordeeld dat “op basis van de door de Nederlandse autoriteiten verstrekte informatie […] niet met voldoende zekerheid [kon] worden geconcludeerd dat in deze zaak een recht op een compensatie van 52,5 miljoen euro [bestond].”[2] Daarnaast stelde de Europese Commissie zich op het standpunt dat in de onderhavige kwestie geen definitieve conclusie hoefde te worden getrokken over de vraag of de betrokken maatregel aan Vattenfall een voordeel in de zin van artikel 107 VWEU, en dus staatssteun, opleverde, omdat zelfs als er al sprake zou zijn van staatssteun, zij van oordeel is dat de maatregel verenigbaar was met de interne markt op grond van artikel 107, derde lid, onder c, VWEU.[3] Dit betekent dat de Europese Commissie niet kon uitsluiten of al of niet sprake was van staatssteun.
De Nederlandse Staat ging – vermoedelijk vanwege principiële standpunten – tegen dit besluit in beroep bij het Gerecht van eerste aanleg van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Gerecht). Het belang van de Nederlandse staat is namelijk gelegen in de vraag hoe ver de bevoegdheid van de Europese Commissie reikt. De Nederlandse Staat was namelijk (opm. auteur: volledig terecht) van mening dat uit de opzet van artikel 107 VWEU volgt dat de Europese Commissie alleen bevoegd is om de verenigbaarheid met de interne markt te beoordelen als daadwerkelijk sprake is van een maatregel die staatssteun behelst. Het Gerecht heeft op 16 november 2022 het besluit van de Europese Commissie vernietigd.[4]
Arrest Hof van Justitie van de Europese Unie
Volgens de Europese Commissie heeft het Gerecht artikel 107, eerste en derde lid, VWEU onnodig restrictief uitgelegd en behelst het woord ‘steun’ uit het derde lid niet noodzakelijkerwijs ‘staatssteun’ in de zin van het eerste lid. De Europese Commissie stelde derhalve hoger beroep in bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: EUHvJ), omdat volgens haar onnodig lange procedures zo eerder regel dan uitzondering zouden worden. Volgens de Nederlandse staat is de vaststelling van de vervulling van het criterium staatssteun echter bepalend voor de bevoegdheid van de Europese Commissie.
Het EUHvJ volgt het standpunt van de Nederlandse staat en laat het arrest van het Gerecht in stand. Volgens het EUHvJ is de kwalificatie van een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU een voorafgaande voorwaarde voor de eventuele toepassing van de afwijking waarin het derde lid door middel van de toets van de verenigbaarheid voorziet.[5] De Europese Commissie dient dus eerst te onderzoeken of überhaupt sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU alvorens zij over de verenigbaarheid daarvan conform het derde lid van artikel 107 VWEU kan oordelen.
De Europese Unie beschikt dan ook over een bevoegdheid om zich uit te spreken over de verenigbaarheid van de maatregelen waarvan niet is vastgesteld dat zij staatssteun vormen. De artikelen 108 en 109 VWEU verlenen deze bevoegdheid aan de Commissie […verwijderd door auteur…], die daarbij onder toezicht van het Hof staan. De instellingen van de Unie kunnen slechts binnen de grenzen van hun bevoegdheid handelen.”
In aanvulling hierop overweegt het EUHvJ dat ook artikel 4 van de Procedureverordening (2015/1598) zo dient te worden opgevat dat de Europese Commissie eerst dient te onderzoeken of sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU.[6] Op basis van de Procedureverordening heeft de Europese Commissie twee procedures ter beschikking (die zich niet altijd noodzakelijkerwijs opvolgen), namelijk de zogeheten ‘pre-notficatieprocedure (preliminary examination)’ en de ‘formele onderzoeksprocedure (formal investigation)’. De formele onderzoeksprocedure is met de meeste rechtswaarborgen omkleed. Het EUHvJ overweegt in het onderhavige arrest dat de Europese Commissie verplicht is om de formele onderzoeksprocedure te volgen als er – na het doorlopen van de preliminary examination – twijfel blijft bestaan over de vraag of sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU.
Conclusie
De Europese Commissie kan zich niet uitlaten over maatregelen waarvan zij niet eerst heeft geconcludeerd dat deze staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU behelzen. Dit betekent dat de Europese Commissie dus geen bevoegdheid heeft om te toetsen of een maatregel verenigbaar is met de interne markt in het geval deze maatregel geen staatssteun oplevert, zoals bijvoorbeeld het geval is bij zuivere nadeelcompensatie of schadevergoeding. In de (decentrale) praktijk was het – gelukkig – meestal al gebruikelijk om bij de verlening van nadeelcompensatie of schadevergoeding eerst te onderzoeken of wellicht sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU. In zoverre verandert er weinig, maar is het arrest wel belangrijk voor het vraagstuk naar de bevoegdheden van de Europese Commissie. Het EUHvJ heeft naar de mening van de auteur geheel terecht de Europese Commissie teruggefloten. Wanneer de Europese Commissie namelijk niet eerst hoeft te onderzoeken of sprake is van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, VWEU, zal er sprake zijn van rechtsonzekerheid en zullen de voorwaarden van artikel 107 VWEU aan betekenis inboeten.
Vragen
Mocht u naar aanleiding van dit artikel nader van gedachten willen wisselen over de vraag of u staatssteun verstrekt of ontvangt in de zin van artikel 107 WEU en hoe u deze steun kunt verlenen, dan wel ontvangen, in overeenstemming met de Europese wet- en regelgeving, neem dan gerust contact op met Theunis Dankert of Nicolette Drenth. Samen hebben zij ruime ervaring in het Europees staatssteunrecht.
[1] Het criterium ‘voordeel’ is een van de criteria van artikel 107, eerste lid, VWEU.
[2] SA.54537 randnummer 48.
[3] SA.54537 randnummer 49.
[4] HvJ EU, 13 juni 2024, C-40/23 P, ECLI:EU:C:2024:492 (Nederland/Commissie).
[5] HvJ EU, 13 juni 2024, C-40/23 P, ECLI:EU:C:2024:492, r.o 38 (Nederland/Commissie).
[6] HvJ EU, 13 juni 2024, C-40/23 P, ECLI:EU:C:2024:492, r.o 40 (Nederland/Commissie).
