College van Beroep voor het bedrijfsleven 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:716)

Relevantie

• Verhuur eigen woning aan vader (zonder winstoogmerk) leidt ertoe dat particuliere verhuurder kwalificeert als onderneming;
• Voor een beroep op een vrijstelling van de AGVV moet ook voldaan worden aan de voorwaarde van een ‘stimulerend effect’. Daarvan is niet sprake als de aanschaf (van i.c. een warmtepomp) heeft plaatsgevonden voordat de subsidieaanvraag wordt ingediend;
• In onderhavige geval echter moeilijk voor te stellen dat sprake is van staatssteun (de-minimis). Een beroep op de AGVV was dan niet nodig geweest en het moment van aanschaf (van de warmtepomp) had dan niet uitgemaakt;
• Het overleggen van een de-minimisverklaring had hier mogelijk uitkomst kunnen bieden. Overheden die een subsidieregeling (voor duurzame energie) willen optuigen, adviseren wij om hierover duidelijkheid te verschaffen.

Inleiding

Titel 4.5 van de ‘Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies’ biedt huiseigenaren de mogelijkheid om ISDE-subsidie[1] aan te vragen voor een deel van hun investeringen in isolatie, een warmtepomp of zonneboiler, een elektrische kookvoorziening of met betrekking tot een aansluiting op een warmtenet. De voorziening moet door een bouwinstallatiebedrijf geïnstalleerd worden.

De Regeling maakt onderscheid tussen particuliere en zakelijke huiseigenaren. Op grond van art. 4.5.14 lid 1 sub b van de Regeling levert een ISDE-subsidie aan de eerstbedoelde groep van huiseigenaren (natuurlijke personen) geen staatssteun op. Voor de zakelijke huiseigenaren die duurzaamheidsmaatregelen treffen, kan, zo volgt uit art. 4.5.14 lid 1 sub a van de Regeling, een ISDE-subsidie wel staatssteun opleveren, maar is die staatssteun mogelijk gerechtvaardigd op grond van artikel 41 van de Algemene Groepsvrijstellings-verordening (AGVV).[2]

Aanschaf warmtepomp

In deze procedure gaat het om een man die eigenaar is van een woning en deze woning verhuurt aan zijn vader. De man heeft een warmtepomp aangeschaft voor deze woning en heeft voor die investering vervolgens ISDE-subsidie aangevraagd.

Stimulerend effect

De minister van Klimaat en Energie heeft de aanvraag van de man afgewezen omdat de subsidieaanvraag is ingediend nadat de man de warmtepomp had aangeschaft. De aanvraag voldeed daardoor niet aan de voorwaarde van artikel 6 AGVV. Op grond daarvan moet staatssteun een ‘stimulerend effect’ hebben.

Op zichzelf is dit een juiste toepassing van de staatssteunregels. Uit het tweede lid van artikel 6 AGVV volgt namelijk dat sprake is van een ‘stimulerend effect’ wanneer de begunstigde van de steun de subsidieaanvraag heeft ingediend voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit zijn aanvangen. De ratio daarvan is dat staatssteun een gedragsverandering moet opleveren; in dit geval verduurzaming. Als iemand daartoe uit zichzelf al overgaat, dan is daar blijkbaar geen staatssteun voor nodig.

Het moment van aanschaf van de warmtepomp is voor deze beoordeling relevant. Onder ‘aanvang van de werkzaamheden’ wordt volgens artikel 2 lid 23 AGVV namelijk verstaan: “hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden”.

De man is van mening dat het doel van verduurzaming leidend moet zijn bij de Regeling en niet de volgorde van indiening van de aanvraag en aanschaf van de warmtepomp.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) volgt het standpunt van de man niet. Het CBb is van oordeel dat de Minister de aanvraag moet afwijzen als er geen sprake is van een stimulerend effect. Het CBb verwijst daarvoor naar de uitspraak van het College van 21 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:150).

Verhuur aan vader en het ondernemersbegrip

De man stelt zich ook op het standpunt dat hij niet een ondernemer is, maar een particulier die samen met zijn broer zijn woning om fiscale redenen en zonder winstoogmerk verhuurt aan zijn vader. Van professionele verhuur is, naar de mening van de man, dan ook geen sprake. Anders gezegd, stelt de man zich dus op het standpunt dat hij (gelijkgesteld moet worden met) een “eigenaar-bewoner”; artikel 4.5.14 lid 1 sub b van de Regeling bepaalt dat subsidiëring aan een “eigenaar-bewoner” van (bijvoorbeeld) een warmtepomp, geen staatssteun oplevert.

Het CBb volgt de man hierin niet. Volgens de definitie in artikel 4.51 van de Regeling wordt onder een “eigenaar-bewoner” verstaan een natuurlijke persoon die een woning/appartement in eigendom heeft en waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of na renovatie zal hebben. Daarvan is in dit geval geen sprake, zo oordeelt het CBb. De man verhuurt de woning namelijk aan zijn vader.

Dit oordeel van het CBb kunnen wij volgen. De definities van de Regeling zijn hierover duidelijk en volgens vaste (Europese) rechtspraak is elke entiteit die een economische activiteit verricht, ongeacht haar rechtsvorm, op te vatten als een onderneming in de zin van artikel 107 VWEU. Het ontbreken van een winstoogmerk is daarbij volgens vaste jurisprudentie niet relevant.

Geen staatssteun maar toch een afwijzing?

Hoewel artikel 4.5.9 van de Regeling niet een afwijzingsgrond bevat voor het geval sprake is van staatssteun, mag de Minister op grond van hoger (Europees) recht geen subsidie verlenen als dat staatssteun oplevert. Of de subsidieaanvraag van de man om deze reden is afgewezen wordt niet duidelijk in de uitspraak van het CBb.

Wij kunnen ons in onderhavige geval niet voorstellen dat steun voor de aanschaf van een warmtepomp (voor een woonhuis), ook al zou de man in staatssteunrechtelijke zin kwalificeren als ‘ondernemer’, staatssteun zal opleveren. Het is gelet op de hoogte van de subsidiabele kosten in artikel 4.5.3 van de Regeling namelijk moeilijk voor te stellen dat de investeringskosten de de-minimisdrempel van (toentertijd[3]) € 200.000 in de drie afgelopen belastingjaren zal overschrijden.

De vraag is dan ook waarom sprake zou kunnen zijn van staatssteun en überhaupt een beroep op en beoordeling aan de hand van de AGVV nodig was. De man had naar onze mening kunnen volstaan met indiening van een zogenoemde de-minimisverklaring (waarin hij verklaart dat hij in de afgelopen drie belastingjaren geen overheidssteun heeft ontvangen van meer dan € 200.000). In dat geval zou sowieso geen sprake zijn van staatssteun en had het moment van aanschaf van de warmtepomp niet uit moeten maken voor de subsidieaanvraag. De uitspraak van het CBb gaat hier verder niet op in.

De ISDE-regeling was niet bepaald duidelijk over de toepassing van de staatssteunregels en de mogelijkheid van indiening van een de-minimisverklaring. Wij adviseren overheden die een subsidieregeling (voor duurzame energie) willen optuigen, hierover meer duidelijkheid te verschaffen.

Heeft u meer vragen, neem dan vooral contact op met mr. Nicolette Drenth of mr. Theunis Dankert.

Op de hoogte blijven van bestuursrecht- en overheidsgerelateerde nieuwsberichten? Schrijf u dan in voor onze nieuwsbrief onderaan deze pagina.

[1] Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE).

[2] Investeringssteun ter bevordering van energie uit hernieuwbare bronnen, uit hernieuwbare waterstof en uit hoogrenderende warmtekrachtkoppeling is verenigbaar met de interne markt en is vrijgesteld van de aanmeldplicht (van art. 108 lid 3 VWEU) indien die voldoet aan de specifieke voorwaarden van artikel 41 en de algemene voorwaarden van hoofdstuk 1 AGVV.

[3] Met ingang van 1 januari 2024 is de reguliere de-minimisdrempel verhoogd naar 300.000 euro.