Inleiding

Transport van verontreinigd baggerslib, houtkap zonder ontheffing of het vangen van bevers zonder vergunning. Dit zijn zomaar een aantal voorbeelden waarin een decentrale overheid, zoals een provincie of gemeente, op het matje is geroepen bij de milieupolitie. In de praktijk wordt door het OM al snel een verhoor bevolen, maar een wezenlijke voorvraag wordt doorgaans niet gesteld: heeft de betreffende overheid strafrechtelijke immuniteit? In de praktijk merk ik dat de opsporingsambtenaren van het onderwerp doorgaans niet hebben gehoord én dat de leidinggevende officier van justitie het onderwerp lijkt te zijn vergeten. Tijd om het onderwerp weer eens onder de aandacht te brengen.

Wat is strafrechtelijke immuniteit en waarom bestaat het?

Strafrechtelijke immuniteit houdt in dat een (rechts)persoon niet strafrechtelijk kan worden vervolgd voor het plegen van strafbare feiten. Hij geniet dan strafrechtelijke immuniteit. Een voorbeeld hiervan is de diplomatieke onschendbaarheid. Ook decentrale overheden, zoals de provincie of de gemeente, genieten strafrechtelijke immuniteit. De reden hiervoor is dat de wetgever het niet wenselijk achtte dat de decentrale overheid verantwoording aflegt bij de strafrechter. In plaats daarvan moet de decentrale overheid die een strafbaar feit pleegt, verantwoording afleggen aan de instellingen en organen die daartoe door het staats‑ en administratieve recht zijn aangewezen. Deze wijze van verantwoording werd en wordt als voldoende gezien om de decentrale overheid in een voorkomend geval tot de orde te roepen. De inmenging van de strafrechter, die bovendien slechts een geldboete kan opleggen, heeft dan weinig toegevoegde waarde.

Is de immuniteit absoluut of gebonden aan voorwaarden?

De gedachte kan bestaan dat de decentrale overheid altijd immuniteit toekomt en dus nooit vervolgd kan worden. Zo is het niet. De strafrechtelijke immuniteit is namelijk beperkt oftewel aan voorwaarden verbonden. In het bekende Pikmeer II arrest, heeft de Hoge Raad bepaald onder welke voorwaarden een decentrale overheid strafrechtelijke immuniteit toekomt. In de eerste plaats moet het gaan om een openbaar lichaam in de zin van hoofdstuk 7 Grondwet. Ook een waterschap valt hieronder. Daarnaast diende de verboden gedraging te zijn begaan met de bedoeling om uitvoering te geven aan een taak die exclusief – dus met uitsluiting van private partijen – aan de overheid is opgedragen. Daarbij is het niet van belang dat die taak feitelijk wordt uitgevoerd door derden (zoals bijvoorbeeld een aannemer).

Een praktijkvoorbeeld

De vorenstaande regel laat zich het makkelijkst uitleggen door een voorbeeld uit onze praktijk. In deze zaak werd een waterschap vervolgd voor het kappen van bomen zonder voorafgaande melding daarvan aan het bevoegd gezag (de gedeputeerde staten). Buiten kijf stond dat het hier ging om een overtreding van artikel 4.2 van de Wet natuurbescherming. Echter, de houtkap had plaatsgevonden met de bedoeling om uitvoering te geven aan een wettelijke taak. De bomen waren namelijk gekapt om de aanleg van een natuurvriendelijke oever te realiseren. Die taak was bovendien, gelet op de wetssystematiek, opgedragen aan uitsluitend het waterschap. Kortom, het doel was gelegen in de uitvoering van een wettelijke aan de decentrale overheid opgedragen taak. Die taak kon bovendien, gelet op de wetssystematiek, niet door private partijen worden uitgevoerd. Onder die omstandigheden komt de decentrale overheid strafrechtelijke immuniteit toe.

Relevantie voor de praktijk?

Het vorenstaande voorbeeld is er slechts één van velen. Het is duidelijk geworden dat de opsporende ambtenaren, na constatering van een mogelijke overtreding, vaak eerst een verhoor plannen, waarna het aan de decentrale overheid is om – indien zij vervolgd worden – een beroep te doen op immuniteit. Echter, doorgaans zijn ook de medewerkers van de overheid niet op de hoogte. Het gevolg hiervan kan zijn dat aan de decentrale overheid ten onrechte een strafbeschikking wordt opgelegd (en die moet betalen), of dat er strafrechtelijke vervolging plaatsvindt, met alle negatieve publiciteit tot gevolg. De vervolging van Waterschap Aa en Hunze voor het vangen van bevers zonder ontheffing is daarvan een sprekend voorbeeld.

Vragen hierover? Neem contact op!

Mocht u nu of in de toekomst te maken krijgen met het optreden van opsporingsambtenaren in verband met een (mogelijke) verdenking of vragen zij u bijvoorbeeld om stukken uit te leveren in het kader van strafrechtelijk onderzoek, neem dan gerust en vrijblijvend contact op met Peter Koops. Hij heeft veel ervaring met het bijstaan van overheden in het kader van strafrechtelijke onderzoeken.